OCM Vino - Violazione delle regole del procedimento amministrativo di assegnazione delle risorse comunitarie a valere sui fondi OCM Vino promozione - Violazione del disposto di cui all’art. 2 del D.M. n. 3893/2019 - Incompetenza dell’Agea all’adozione di provvedimenti inibitori all’esecuzione dell’iniziativa progettuale - Domanda di annullamento della nota di Agea di comunicazione della non accoglibilità dell’istanza di sottoscrizione dell’atto di accettazione del finanziamento del progetto approvato dalla Regione Friuli Venezia Giulia - Rifiuto di accettazione della documentazione inviata per la stipula del contratto - Scadenza del termine.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 22 febbraio 2023

NUMERO AFFARE 01920/2022

OGGETTO:

Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste
 

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto dalla società Pitars Snc - Pittaro Paolo e Fratelli Società Agricola, quale capofila mandataria dell’ATI Pitars S.N.C. di Pittaro Paolo e F.lli s.a., contro Agea - Agenzia per le erogazioni in agricoltura, la Regione Friuli Venezia Giulia e il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, per l’annullamento: della nota di Agea prot. 45998 in data 13 giugno 2022 di comunicazione della non accoglibilità dell’istanza di sottoscrizione dell’atto di accettazione del finanziamento del progetto approvato dalla Regione Friuli Venezia Giulia; della comunicazione di Agea pervenuta a mezzo pec in data 4 marzo 2022 di comunicazione del rifiuto di accettazione della documentazione inviata per la stipula del contratto; per quanto occorra, dell’art. 1, comma 2 del decreto ministeriale n. 249034 del 28 maggio 2021; nonché di ogni altro atto comunque connesso.

 

LA SEZIONE

Vista la relazione trasmessa con nota prot. n. 665975 in data 29 dicembre 2022, con la quale il Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Carla Ciuffetti;

Premesso:

1. La società ricorrente rappresenta che il progetto “Friuli Top Wine 2021/2022”, presentato ai sensi dell’art. 45, par. 1, lett. b) e par. 2 e 3 del Regolamento (Ue) n. 1308/2013, recante norme per il sostegno alle misure di promozione e informazione dei vini dell’Unione nei Paesi terzi (Aree extra Ue), era stato inserito nella graduatoria dei progetti ammessi a finanziamento, approvata dalla Regione Friuli-Venezia Giulia con decreto n. 9373/AGFOR, in data 16 dicembre 2021.

Con comunicazione in data 16 febbraio 2022, l’Agea aveva trasmesso alla società copia dell’atto di accettazione e l’elenco dei documenti da presentare ai fini della sottoscrizione. A causa di patologia che aveva colpito il legale rappresentante, la società aveva potuto provvedere agli adempimenti richiesti solo in data 3 marzo 2022. Ma, con pec in data 4 marzo 2022, l’Agea aveva comunicato l’impossibilità di accettare la documentazione trasmessa in quanto pervenuta oltre il termine del 28 febbraio 2022 e, quindi, di procedere alla sottoscrizione dell’atto di accettazione.

Tale comunicazione veniva avversata dalla società con nota in data 23 maggio 2022, inviata ad Agea, al Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali e alla Regione Friuli Venezia Giulia. Quest’ultima, con nota prot. 41363/P in data 7 giugno 2022, aveva reso noto di essersi attivata con Agea e il competente Ministero al fine della sottoscrizione del contratto e di aver mantenuto la destinazione delle somme concesse per il progetto della società. La nota regionale era stata trasmessa dalla società ricorrente ad Agea, con richiesta di procedere alla sottoscrizione, ma Agea aveva ribadito il proprio diniego con nota prot. 45998 in data 13 giugno 2022.

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi:

a) “Eccesso di potere - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 comma 2 del D.M. n. 249034/2022 - Erronea valutazione del presupposto -Violazione dell’art. 9 del D.M. n. 3893/2019”. Agea avrebbe considerato la documentazione trasmessa dalla società in data 3 marzo 2022 “non ammissibile” in base all’erroneo presupposto della natura perentoria del termine del 28 febbraio 2022 previsto dall’art. 1, co. 2 d.m. n. 249034/2022. La conseguente esclusione del progetto dal finanziamento contrasterebbe con la ratio del suddetto termine, poiché, come desumibile dalle premesse del d.m., esso sarebbe stato introdotto “al solo fine di individuare una ‘data utile’ entro la quale i soggetti beneficiari potessero ‘pretendere’ la sottoscrizione dell’atto di accettazione”. Il medesimo termine, non previsto a pena di decadenza o di sanzione, sarebbe meramente ordinatorio, come confermato dalla nota del competente ufficio della Regione Friuli Venezia Giulia, in data 7 giugno 2022. Tale natura del termine troverebbe conforto nel consolidato indirizzo giurisprudenziale in tema di appalti che considera non perentorio il termine di sessanta giorni dall’efficacia dell’aggiudicazione per la sottoscrizione del contratto.

Del resto, le uniche cause di esclusione dal finanziamento erano indicate nell’art. 8 del d.m. n. 3893/2019, senza alcun riferimento ad una facoltà di esclusione da parte di Agea, definito dallo stesso d.m. quale organismo pagatore;

b) “Violazione delle regole del procedimento amministrativo di assegnazione delle risorse comunitarie a valere sui fondi Ocm Vino promozione ed in particolare del disposto di cui all’art. 2 del D.M. n. 3893/2019 - Incompetenza dell’Agea all’adozione di provvedimenti inibitori all’esecuzione dell’iniziativa progettuale”. Sarebbero stati violati gli artt. 2 e ss d.m. n. 3893/2019, sia quanto alle regole del procedimento di assegnazione dei fondi comunitari in questione, sia sotto il profilo dell’incompetenza di Agea ad emanare un atto comportante l’esclusione del finanziamento, trattandosi di soggetto competente solo all’erogazione di contributi;

c) “Eccesso di potere per erronea valutazione del presupposto e per contraddittorietà tra provvedimenti successivi - Sussistenza del legittimo affidamento”; l’operato di Agea sarebbe viziato da eccesso di potere e contrasterebbe con gli atti posti in essere dalla Regione Friuli Venezia Giulia, unico soggetto competente nella fattispecie in materia di ammissione al finanziamento;

d) “Violazione dell’art. 97 della Costituzione - Violazione del procedimento - Eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto ed erroneità della motivazione, erroneità dei presupposti e travisamento di atti e fatti, sviamento, manifesta ingiustizia - Eccesso di potere per mancato riconoscimento della causa di forza maggiore”; Agea, che non aveva riconosciuto la sussistenza della causa di forza maggiore, da cui sarebbe dipeso il ritardo di soli tre giorni nella trasmissione della documentazione richiesta, pur documentata dalla società, aveva espresso un diniego contrastante con il principio di proporzionalità, da intendersi richiamato tra i principi dell’ordinamento comunitario cui si riferisce l’art. 1 l. n. 241/1990;

e) “Sull’obbligo per l’Ag.e.a. di procedere alla sottoscrizione del contratto - Sull’inadempimento dell’Agea e sulla responsabilità della stessa”; quanto asserito dalla Regione Friuli Venezia Giulia con nota in data 7 giugno 2022, prot. 0016081/P, anche con riferimento al mantenimento del finanziamento del progetto in questione, confermerebbe la sussistenza di un obbligo di Agea di provvedere alla stipula del contratto, il cui inadempimento integrerebbe responsabilità precontrattuale per violazione degli obblighi di buona fede e correttezza di cui all’art. 1337 c.c..

2. Il Ministero riferente ha trasmesso la nota prot. n. 63410 in data 31 agosto 2022 con cui Agea ritiene il ricorso infondato. Sottolineata “l’assoluta estraneità” rispetto alle questioni di cui è controversia - in ragione di quanto disposto dall’art. 12 d.m. n. 3893/2019 in merito all’incompetenza in relazione a fasi gestite da Agea - lo stesso Ministero si è espresso per l’infondatezza del ricorso.

Considerato:

1. La Sezione osserva che la controversia in esame si colloca in una fase del meccanismo di finanziamento delineato dal d.m. n. 3893/2019 (“OCM Vino - Modalità attuative della misura «Promozione» di cui all'articolo 45 del Regolamento (UE) n. 1308/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 dicembre 2013”) prodromica rispetto a quella contrattuale. Quest’ultima è attivata dalla stipula del contratto cui si riferisce l’art. 6 dello stesso d.m., indicando un termine la cui proroga è stata disposta dall’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022 (“OCM VINO, misura ‘Promozione nei Paesi terzi’- Proroga del termine previsto all’articolo 5, comma 1, del decreto del Ministro delle politiche agricole alimentari e forestali del 2 luglio 2020, n. 6986, e proroga dei termini di cui all’articolo 6, comma 2, del decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo 4 aprile 2019, n. 3893”).

2. Alla portata di tale termine si riferiscono il primo e il secondo motivo del ricorso straordinario che, pertanto, possono essere esaminati congiuntamente.

L’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022 prevede che “Esclusivamente per l’annualità 2021/2022, in deroga a quanto previsto all’articolo 6, comma 2, del Decreto del Ministro delle politiche agricole, alimentari, forestali e del turismo del 4 aprile 2019, n. 3893, Agea stipula i contratti con i soggetti beneficiari individuati dalle Autorità competenti entro il 28 febbraio 2022. Le attività sono effettuate a decorrere dal 1° marzo 2022. Qualora i beneficiari del contributo non chiedano il pagamento anticipato, le attività sono effettuate entro il 30 agosto 2022. Qualora i beneficiari chiedano il pagamento anticipato, le attività sono effettuate entro il 31 dicembre 2022.”

Il richiamato art. 6, co. 2, del d.m. n. 3893/2019 ha stabilito che “Il Ministero emana il proprio avviso entro il 31 maggio dell'esercizio finanziario comunitario precedente a quello di pertinenza ed Agea stipula i contratti con i soggetti beneficiari individuati dalle autorità competenti entro il 15 ottobre dell'esercizio finanziario comunitario precedente a quello di pertinenza. Le attività sono effettuate a decorrere dal 16 ottobre dell'esercizio finanziario comunitario di pertinenza. Qualora i beneficiari del contributo non chiedano il pagamento anticipato, le attività sono effettuate entro il 30 agosto dell'esercizio finanziario comunitario di pertinenza del contratto. Qualora i beneficiari chiedano il pagamento anticipato, le attività sono effettuate entro il 31 dicembre dell'esercizio finanziario comunitario successivo a quello di pertinenza”.

Dunque, la deroga cui si riferisce all’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022 attiene (anche) alla previsione di un diverso termine entro il quale “Agea stipula i contratti con i soggetti beneficiari” in conseguenza della differente scadenza entro la quale tali soggetti sono individuati dalle Autorità competenti.

3. La previsione di tale adempimento da parte di Agea è connaturata alla funzione che a tale Ente è attribuita dal d.m. n. 3893/2019, stabilendone l’esplicazione a valle dell’ammissione dei progetti al finanziamento da parte dalle Autorità competenti.

Tale funzione di Agea è delineata: dalla definizione quale “Organismo pagatore”, che predispone lo schema di contratto tipo (art. 2); dalla definizione del Ministero e le Regioni e le Province autonome quali “autorità competenti” (art.2) a definire l’avviso di contributo, presso le quali è istituito un comitato di valutazione dell’ammissibilità dei progetti (art. 12); dall’indicazione dei compiti di Agea, che attengono alla fase contrattuale, cioè alla redazione di un contratto tipo, alle verifiche precontrattuali, alla stipula dei contratti da trasmettere alle autorità competenti e al relativo monitoraggio (art. 14).

Nell’ambito di tale funzione, ad Agea non è attribuita alcuna competenza in tema di requisiti di ammissibilità dei progetti o di cause di esclusione, di cui, rispettivamente, agli artt. 8 e 9 dello stesso d.m..

4. In tale quadro normativo, l’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022 pone un termine per la stipula dei contratti esclusivamente a carico di Agea, senza stabilire alcun effetto in caso di superamento del termine stesso, né alcun termine in tema di sottoscrizione del contratto a carico dei soggetti i cui progetti siano stati considerati ammissibili dalle competenti Amministrazioni, fermo restando che, secondo la definizione di cui all’art. 2 d.m. n. 3893/2019 assumono la qualità di beneficiari i soggetti “il cui progetto è risultato idoneo e ammissibile a contributo al termine dell'istruttoria effettuata da ciascuna autorità competente e che hanno stipulato il contratto con Agea”.

L’art. 14, co. 4, dello stesso d.m. 3893/2019 - nel disporre che “Agea, entro il 30 novembre di ogni anno, comunica a ciascuna autorità competente i nominativi dei beneficiari che, nonostante l’approvazione dei progetti, non hanno sottoscritto i relativi contratti nell’esercizio finanziario comunitario di pertinenza” - mette in luce l’eventualità della sottoscrizione del contratto in un arco temporale successivo al termine stabilito per l’effettuazione della stipula da parte di Agea purché nell’esercizio finanziario comunitario di pertinenza. Inoltre, l’art. 17, co. 1, lett. a) dello stesso d.m., nel precludere la presentazione di progetti per un periodo pari a due esercizi finanziari comunitari, si riferisce a “coloro che non sottoscrivono il contratto a seguito della pubblicazione della graduatoria definitiva”: poiché anche tale disposizione non stabilisce alcun termine a carico di tali soggetti, l’effetto penalizzante ivi previsto non potrebbe essere rimesso ad un diniego di Agea di procedere alla stipula del contratto.

Quindi, l’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022, così come l’art. 6 d.m. 3893/2019, pone un termine a carico di Agea di natura vincolante nel presupposto dell’effettuazione degli adempimenti necessari alla stipula del contratto da parte del soggetto beneficiario. Ma, rispetto agli stessi adempimenti, non è stabilito alcun limite temporale, sicché deve ritenersi inconferente il rilievo della relazione ministeriale secondo il quale, anche a ritenere non perentorio il termine in questione, comunque la società ricorrente non ne aveva chiesto la proroga.

Tale termine, infatti, è posto a carico di Agea e la relativa scadenza non incide sul compito di provvedere alla stipula del contratto. In proposito, si rileva l’indirizzo di questo Consiglio, riferito all’analogo termine del 12 ottobre previsto dall’art. 9, co. 1, secondo periodo, d.m. 18 aprile 2016, “quale termine ultimo entro cui AGEA stipula con i beneficiari appositi contratti”, che ha evidenziato il costante orientamento giurisprudenziale per cui “in mancanza di una espressa previsione contraria il decorso di un termine del procedimento non comporta la perdita in capo all’Amministrazione del potere di provvedere. Alla violazione del termine finale di un procedimento amministrativo non consegue l’illegittimità dell'atto tardivo - salvo che il termine sia qualificato perentorio dalla legge -, trattandosi di una regola di comportamento e non di validità (Consiglio di Stato Sez. VI, 9 marzo 2018, n. 1519; Cons. Stato Sez. VI, 8 febbraio 2018, n. 1061)” (Cons. Stato, sez. III, 22 febbraio 2019, n. 1236).

Ne consegue che non può condividersi la tesi di cui alla nota di Agea prot. n. 45998, in data 13 giugno 2022, secondo la quale, superato il termine in questione, la stessa Agenzia non sarebbe stata “più facultizzata a procedere, non residuando in capo alla stessa alcun margine di discrezionalità”.

Tale tesi è motivata dalla stessa nota con l’interesse pubblico “ad un ordinato svolgimento nell’erogazione dei contributi e nel rispetto della par condicio nei confronti di tutti gli operatori”. Tuttavia, la nota non chiarisce come detti obiettivi potessero essere pregiudicati da una stipula del contratto successiva al suddetto termine, dato che, per ogni soggetto ammesso al finanziamento la stipula, lo stesso termine è strumentale rispetto all’inizio delle attività finanziate. Sicché è onere dello stesso soggetto trasmettere ad Agea la documentazione necessaria per la stipula del contratto ai fini di tale avvio.

Inoltre tale termine si colloca in quadro di ulteriori scadenze, stabilite dall’art. 1, co. 2, d.m. n. 249034/2022, - come evidenziato nelle premesse dello stesso d.m., in relazione anche “all’evoluzione della situazione epidemiologica”, all’opportunità di “favorire la maggiore spesa possibile del sostegno unionale” e di “estendere la durata dei programmi di promozione per l’annualità 2020/2021 di ulteriori due mesi” - funzionale al rispetto dei termini comunitari, i quali soltanto, però, rivestono “carattere perentorio ai fini della erogazione dei contributi (art. 6 D.M. n. 3893/2019)” (Cons. Stato, sez. III, 7 gennaio 2022, n. 46).

Né è condivisibile l’ulteriore tesi di cui alla nota di Agea prot. n. 45998, in data 13 giugno 2022, secondo la quale “alla violazione di tale termine perentorio è riconnessa la sanzione della impresentabilità della domanda” poiché essa non ha il supporto di alcun elemento di diritto positivo.

5. Per quanto sopra esposto, ad avviso della Sezione, devono essere ritenuti fondati il primo e il secondo motivo di ricorso, con assorbimento degli ulteriori motivi di gravame, e il ricorso deve essere accolto.

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso debba essere accolto.

 

L'ESTENSOREIL PRESIDENTE

Carla CiuffettiRoberto Garofoli

IL SEGRETARIO

Maria Cristina Manuppelli