Codice vite e vino

Viticoltura - Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dall’Azienda Agricola Pellizzari di San Girolamo e dai signori Rinaldo Pellizzari Di San Girolamo, Camillo Carlo Pellizzari Di San Girolamo, contro il comune di Desenzano del Garda, il comune di Iseo quale “Autorità competente nel procedimento di VAS”, nonché nei confronti della provincia di Brescia, l’ASST del Garda - Annullamento della deliberazione comunale con la quale è stata adottata la “variante al piano di governo del territorio”, comprendente, tra l’altro, la previsione del PLIS “Parco della Battaglia di San Martino” - Violazione degli articoli 15, 18 e 20 della legge regionale n. 12 del 2005 - Violazione articolo 4 quater della legge regionale n. 31 del 2008 - Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di ponderazione - Doglianza relativa alla insufficiente valutazione delle esigenze della coltivazione vitivinicola che caratterizza l’area - Area di particolare pregio utilizzata per la produzione di “Lugana”, ove insiste un sistema economico e vitivinicolo tra i più affermati a livello nazionale conosciuto in tutto il mondo.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 26 ottobre 2022

NUMERO AFFARE 01726/2017

OGGETTO:

Ministero delle infrastrutture e dei trasporti

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dall’Azienda Agricola Pellizzari di San Girolamo e dai signori Rinaldo Pellizzari Di San Girolamo, Camillo Carlo Pellizzari Di San Girolamo, contro il comune di Desenzano del Garda, in persona del sindaco pro tempore, il comune di Iseo quale “Autorità competente nel procedimento di VAS” attraverso la propria struttura tecnica, in persona del presidente pro tempore; nonché nei confronti della provincia di Brescia, in persona del presidente pro tempore; l’ASST del Garda, in persona del legale rappresentante pro tempore, per l’annullamento della deliberazione del Consiglio comunale di Desenzano del Garda n. 75 del 18 ottobre 2016 - notiziata con avviso pubblicato in BURL n. 44 del 2.11.2016 - con la quale è stata adottata la “variante al piano di governo del territorio”, comprendente, tra l’altro, la previsione del PLIS “Parco della Battaglia di San Martino” con i relativi elaborati tecnici, nonché della relativa V.A.S.; di ogni ulteriore atto propedeutico, connesso e/o conseguente, ivi compresa la deliberazione di Giunta comunale n. 137 del 12 maggio 2016 recante la “presa d’atto progetto relativo all’istituzione del parco locale di interesse sovraccomunale PLIS a San Martino D/Battaglia”;

LA SEZIONE

Vista la relazione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Dipartimento per le infrastrutture, i sistemi informativi e statistici – prot. n 8836 dell’8 settembre 2017 con la quale è stato chiesto il parere del Consiglio di Stato sull’affare consultivo in oggetto;

visto il parere numero 901/2018 reso nell’Adunanza del 21 febbraio 2018;

visto il parere numero 2528/2018 reso nell’Adunanza del 10 ottobre 2018;

parere numero 448/2020 reso nell’Adunanza del 5 febbraio 2020;

esaminati gli atti ed udito il relatore, consigliere Vincenzo Neri;

Premesso.

1. Con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica notificato il 16 febbraio 2017, la Azienda Agricola Pellizzari di San Girolamo, il dott. Rinaldo Pellizzari di San Girolamo ed il sig. Camillo Carlo Pellizzari di San Girolamo, riferiscono di essere proprietari – nel Comune di Desenzano del Garda – di terreni agricoli per una estensione di circa 43 ettari, tutti adibiti ad attività agricola e vigneti, che su una parte dei terreni de quibus insistono una cascina quale residenza agricola, una cantina, una stalla, nonché un complesso risalente al XV secolo, assoggettato a vincolo storico-artistico ed a vincolo paesaggistico, comprendente Villa Pellizzari di San Girolamo ed una piccola chiesa romanica.

Parte ricorrente ha impugnato la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Desenzano del Garda n. 75 del 18 ottobre 2016, pubblicata con avviso nel b.u.r.l. n. 44 del 2 novembre 2016, con la quale è stata adottata la variante al Piano di governo del territorio, comprendente, tra l’altro, la previsione del PLIS “Parco del battaglia di San Martino”, con i relativi elaborati tecnici e la relativa v.a.s. ha impugnato altresì ogni ulteriore atto propedeutico, connesso e/o conseguente, ivi compresa la deliberazione di Giunta comunale n. 137 del 12 maggio 2016 recante la “presa d’atto progetto relativo all’istituzione del parco locale di interesse sovraccomunale PLIS a San Martino D/Battaglia”.

Il progetto prevede la realizzazione di piste pedonali e ciclabili, di filari alberati, di un boschetto di monumenti naturali rievocativi della battaglia di San Martino.

Ritiene parte ricorrente che l’inserimento del proprio fondo nel P.L.I.S. comporti la realizzazione di una serie di interventi - quali percorsi pedonali e ciclabili accessibili al pubblico, aree ricreative, piantumazione di determinati alberi, divieto di estirpazione, limiti e vincoli agli interventi manutentivi, divieto di recinzione dei fondi privati, recupero del complesso immobiliare al quale, peraltro, sono imposti determinati vincoli giuridici - che incidono sul regime delle aree ove esercita attività agricola. Tutto questo, a detta di parte ricorrente, senza considerare che nel territorio in questione si svolge da tempo attività vitivinicola.

2. A fondamento del ricorso sono dedotti i seguenti motivi.

2.1. Con il primo motivo, i ricorrenti lamentano “violazione degli articoli 20,26, 29,30 del decreto legislativo n. 42 del 2004; violazione di legge; eccesso e sviamento di potere; incompetenza. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e ponderazione in ordine alla compatibilità della disciplina del PLIS con le esigenze di conservazione e tutela dei beni culturali e paesaggistici presenti”. Viene denunciato il contrasto tra talune previsioni della Variante e i vincoli storico-architettonici che gravano sui beni oggetto della stessa e in particolare sulla villa e sui giardini del complesso di San Girolamo.

2.2. Con il secondo motivo, parte ricorrente censura “violazione dell’articolo 34, 2º comma, della legge regionale Lombardia n. 87 del 1983. Eccesso di potere per difetto di ponderazione e motivazione e per sviamento”. Gli interventi previsti dalla Variante per la realizzazione degli obiettivi perseguiti di carattere commemorativo recherebbero gravi ostacoli alla funzionalità dell’azienda vitivinicola e determinerebbero problemi di non facile soluzione per la sicurezza della struttura.

2.3. Con il terzo motivo parte ricorrente deduce “eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà; difetto di motivazione”. Viene lamentata la carenza e contraddittorietà della documentazione contenuta nella variante e nella disciplina del parco e viene censurata la previsione di vincoli sulle coltivazioni determinanti la compressione del diritto di proprietà e limiti all’attività imprenditoriale.

2.4. Con il quarto motivo è dedotta “violazione degli articoli 15, 18 e 20 della legge regionale n. 12 del 2005. Violazione articolo 4 quater della legge regionale n. 31 del 2008. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di ponderazione”. La doglianza è relativa alla insufficiente valutazione delle esigenze della coltivazione vitivinicola che caratterizza l’area, area questa di particolare pregio, utilizzata per la produzione di “Lugana”, ove insiste un sistema economico e vitivinicolo tra i più affermati a livello nazionale conosciuto in tutto il mondo (pagg. 21-22 del ricorso).

2.5. Con la quinta doglianza è lamentata “violazione articolo 4 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005; violazione del principio di partecipazione; violazione di legge; contraddittorietà ed eccesso di potere”. Viene lamentata la non attuazione di quella “pianificazione compartecipata” (pagina 24) che pure era stata deliberata dall’amministrazione comunale: in particolare, si evidenzia come la prima conferenza di valutazione della VAS non abbia potuto prendere in esame il progetto di realizzazione del parco locale di interesse sovracomunale.

2.6. Con il sesto motivo, parte ricorrente deduce “violazione degli articoli 41, 42 e 44 della Costituzione e degli articoli 832,840,841, 2082, 2087 del codice civile. Eccesso di potere per sviamento; difetto di motivazione”. La delibera impugnata, secondo i ricorrenti, determinerebbe una limitazione del diritto di proprietà e vincoli al diritto di impresa.

2.7. Con il settimo motivo è lamentata “violazione degli articoli 8, 9 e 10 della legge regionale n. 12 del 2005 sotto ulteriori profili. Contraddittorietà, perplessità ed eccesso di potere”. Si rileva tra l’altro che “nonostante tutte le aree perimetrate dal PLIS della Battaglia di San Martino siano inserite nell’area del Consorzio DOC Lugana ed oltre 370 ettari (su 500) siano, da anni, adibiti alla coltivazione vitivinicola, tutta la Variante ed il PLIS sono preordinati alla prevalente finalità ricreativa e turistica, senza nemmeno una adeguata considerazione delle attività vitivinicole in essere” (pagina 29).

3. Il Ministero, con relazione prot. n 8836 dell’8 settembre 2017, ha concluso per l’infondatezza del ricorso, anche alla luce delle modifiche apportate alla disciplina con la deliberazione di approvazione della variante al P.T.G. (delibera C.C. n. 13/17).

4. Il Comune ha presentato le proprie osservazioni con memoria del 19 giugno 2017.

Nelle sue deduzioni l’amministrazione comunale ha rilevato che l’accoglimento di alcune osservazioni presentate anche dai ricorrenti sulla Variante oggetto di impugnazione si riferiscono alle parti censurate dal ricorso straordinario e che, pertanto, esse dovrebbero essere considerate superate.

Inoltre, l’amministrazione comunale ha osservato che per alcuni punti significativi, anch’essi oggetto di censura, è previsto l’avvio di specifici procedimenti preceduti da apposita comunicazione ai soggetti interessati. Ne consegue che su tali punti non sarebbe stata assunta una decisione definitiva, ma soltanto un indirizzo.

Il Ministero istruttore, con successiva nota prot. n. 1863 del 6 febbraio 2018, ha trasmesso le deduzioni difensive dei ricorrenti del 23 gennaio 2018, con i relativi allegati; nella memoria i ricorrenti confermano le censure originarie ad eccezione di quelle riferite a tre modifiche parziali introdotte in sede di approvazione della Variante.

5. La Sezione, con parere numero 901/2018 reso nell’Adunanza del 21 febbraio 2018, ha ritenuto “necessario, per valutare l’attualità dell’interesse alla decisione dei diversi motivi rappresentati nel ricorso, che il Ministero competente:

a) richieda all’ amministrazione comunale di Desenzano del Garda di predisporre, entro trenta giorni, una relazione che evidenzi in modo chiaro, con riferimento a ciascuna censura proposta col ricorso straordinario e nello stesso ordine in cui sono state avanzate, le parti della delibera impugnata che sono state successivamente modificate e i punti della stessa delibera non aventi carattere di definitività;

b) una volta ricevuta la relazione da parte dell’amministrazione comunale, sarà onere del Ministero attivare il contraddittorio con la parte ricorrente nel termine successivo di venti giorni assegnando un termine per le controdeduzioni di 30 giorni;

c) quindi il ministero, entro i successivi 30 giorni, dovrà provvedere ad inviare la relazione dell’amministrazione, le eventuali controdeduzioni e la relazione ministeriale con la quale prende posizione sulle diverse questioni”.

6. L’incombente istruttorio è stato adempiuto con relazione illustrativa del Comune trasmessa al Ministero in data 4 giugno 2018 e inviata in data 7 giugno 2018 anche ai ricorrenti, che hanno replicato con memoria del 6 luglio 2018.

7. La Sezione, con il secondo parere numero 2528/2018, premesso che “nella relazione del Comune vengono evidenziate soltanto due modifiche introdotte dalla delibera di approvazione della variante del 24 marzo 2017. La prima riguarda le funzioni dei nuovi fabbricati che, su richiesta della provincia di Brescia, sono state ridotte attraverso lo stralcio di alcune destinazioni d’uso ammissibili nel PLIS; la seconda concerne l’eliminazione del compendio agricolo neo-rurale e del vincolo ventennale di destinazione.

Nella memoria dei ricorrenti del 23 gennaio 2018 erano stati ribaditi i motivi del ricorso al netto delle modifiche parziali introdotte con l’approvazione della Variante che riguarderebbero i seguenti tre punti: “ 1) eliminazione di vincoli ventennali di inalienabilità e indivisibilità della cascina e degli edifici agricoli annessi a villa San Girolamo (punti 7 e 8 nell’allegato 2 del PLIS); 2) abolizione del divieto del movimento terra per le attività agricole (ma non dei vincoli alle pratiche agro-colturali e agli interventi idraulici agrari); 3) divieto di recinzione dei terreni agricoli di proprietà (ma solo intorno alla residenza e ai manufatti agricoli)”, ha disposto che “deve essere chiarito che le censure avanzate sul provvedimento di adozione della Variante sono ammissibili a condizione che il provvedimento di approvazione (non impugnato) non abbia introdotto modifiche sui punti contestati. Pertanto, la relazione predisposta dal Comune in adempimento a quanto richiesto con il parere interlocutorio di questa Sezione deve essere integrata al fine di precisare esattamente quali siano le modifiche introdotte in accoglimento delle osservazioni dei ricorrenti, ma anche le eventuali altre modifiche intervenute con il provvedimento di approvazione della Variante”.

8. Il Ministero riferente, in ottemperanza al secondo incombente istruttorio, ha trasmesso la relazione integrativa n. 20401 del 18 dicembre 2019, nonché le controdeduzioni dei ricorrenti del 20 marzo 2019 e la nota del Comune di Desenzano del Garda prot. n. 1367/6/3 dell’8 gennaio 2019 con prospetto illustrativo.

9. Successivamente, con parere numero 448/2020 del 18 febbraio 2020 reso all’Adunanza del 5 febbraio 2020, la Sezione ha invitato il Ministero riferente a richiedere l’avviso del Ministero per i beni e le attività culturali e per il turismo per la parte di competenza.

10. Il Ministero con nota del 21 aprile 2020 (e successivamente il 26 ottobre 2021) ha richiesto al Ministero per i beni e le attività culturali di trasmettere il proprio avviso sui singoli elementi di fatto e di diritto prospettati in ricorso.

11. Parte ricorrente, oltre alle citate memorie, ha presentato memorie e note nelle date del 20 ottobre 2021, 29 ottobre 2021, 24 giugno 2022.

12. Con memoria del 6 giugno 2022, il Ministero della cultura ha prodotto le osservazioni da tempo richieste dalla Sezione.

13. Con memoria del 3 agosto 2022, parte ricorrente ha controdedotto alle osservazioni del Ministero della cultura del 6 giugno 2022.

Considerato.

14. La Sezione osserva che, con relazione integrativa dell’8 settembre 2017, il Ministero ha ritenuto, in primo luogo, che le doglianze proposte da parte ricorrente mirino sostanzialmente a censurare il merito delle scelte pianificatorie del Comune resistente, laddove si contesta l'obiettivo perseguito dalla variante impugnata. Ha poi aggiunto che comunque “l'esercizio della funzione pianificatoria si caratterizza per l'ampio margine di discrezionalità attribuito all'Amministrazione, con possibilità di censurare tali scelte solo quando esse si presentino manifestamente illogiche o contraddittorie … che gli atti di pianificazione urbanistica, contrassegnati da ampia discrezionalità, non richiedono una particolare motivazione, trattandosi di atti a contenuto generale le cui scelte si correlano ai criteri generali di impostazione dello strumento di governo del territorio” (pagina 4).

Inoltre, osserva il Ministero che “dall’esame degli atti versati risulta che gli odierni ricorrenti lamentano il mancato coinvolgimento e la mancata considerazione della vocazione vitivinicola dell’area. Tuttavia l’esame degli atti conferma che tutte le 119 osservazioni presentate in sede di successiva approvazione della variante in esame, avvenuta con delibera di C.C. numero 13 del 24/03/2017 dalle Aziende e dal Consorzio Tutela Lugana Doc sono state regolarmente valutate e in parte accolte. In particolare, le osservazioni degli odierni ricorrenti, relative alla previsione di percorsi ciclopedonali ed alberature, risultano adeguatamente controdedotte ,mentre l’osservazione relativa alla modalità di recupero degli edifici e al vincolo ventennale di conservazione della superficie del compendio è stata accolta con eliminazione del vincolo e provvedendo a stralciare i commi 7 8 dell’articolo 1 dell’allegato 2 al PLIS, coordinando il testo, laddove sia presente la dicitura “compendio agricolo neorurale”, con stralcio di detta dicitura. Inoltre, anche altre previsioni di piano adottato, qui impugnato, sono state modificate nelle parti oggetto di censura, proprio a seguito delle consultazioni di cui i ricorrenti lamentano l’omissione e dell’accoglimento delle osservazioni nel Consorzio Tutela Lugana Doc e di altri proprietari delle aziende agricole. In particolare risultano accolte in tutto in parte le controdeduzioni e le decisioni contenute nei documenti “esame parere della provincia di Brescia”, “esame parere regionale Lombardia”, “esame osservazione ARPA Lombardia”.

Il Ministero ha spiegato altresì che dagli atti risulta che:

“- all'interno del P.L.I.S. sono stati previsti solo i percorsi ciclopedonali esistenti, mentre la realizzazione di nuovi percorsi è sottoposta ad una specifica procedura destinata a concludersi con un provvedimento ad hoc;

- il sistema irriguo ed i filari di alberature sono stati normati dallo studio riguardante il Reticolo Idrico Minore (Documento di Piano) e dal Piano delle Regole;

- le modalità di coltivazione dei vitigni non costituiscono un vincolo od un'imposizione alla produzione bensì una mera indicazione sulla possibilità di introdurre la coltivazione con tecnica della cd. "vite maritata" (pagina 6).

15. Il Ministero, con la successiva relazione integrativa del 18 dicembre 2019, ricostruita l’attività istruttoria, ha riferito che il Comune, nelle relazioni illustrative del 29 maggio 2018 e 8 gennaio 2019, “sostiene in primo luogo che il progetto di PLIS costituisce previsione ricompresa nel documento di piano e, pertanto, non ha carattere prescrittivo e vincolante, specificando inoltre che la previsione di impianto e mantenimento di filari e siepi, nonché la realizzazione di percorsi ciclopedonali, è da ritenersi indicativa, prevedendo la possibilità per gli interessati di presentare osservazioni”. Ha ricordato, in secondo luogo, che la provincia di Brescia e la Regione Lombardia hanno espresso pareri di compatibilità con i rispettivi Piani Territoriali della Variante generale al P.G.T. adottata; in particolare, “la provincia di Brescia nell’esprimere il suo parere di compatibilità ha affermato che la previsione del PLIS in questione non si pone in contrasto con la qualificazione dei terreni agricoli inseriti nel suo perimetro da parte del P.T.C.P. L’ente inoltre ha ribadito di essere chiamato al riconoscimento delle aree verdi di interesse sovracomunale per il loro valore naturale paesistico e storico sulla base dei criteri forniti dall’ente regione nonché a tutelare l’ambiente nei confronti di attività antropiche che potrebbero potenzialmente comprometterlo”. La Provincia sostiene che, sulla base dei criteri fomiti dalla Regione, la delibera della G.R. Lombardia n. 8059 del 19/9/2008 esplicitamente ammette che gli ambiti destinati all'agricoltura di interesse strategico possano convivere con i parchi locali di interesse sovracomunale, considerato sempre il quadro composito di regole ed azioni funzionali alla tutela ambientale, ecologica e paesaggistica di contesti interessanti aree agricole. La Provincia ha concluso che alcuni aspetti, come i nuovi tratti pedonali e ciclopedonali o eventuali regole che possano ostacolare la funzionalità dell'azienda vitivinicola, sarebbero in contrasto con le indicazioni del P.T.C.P.

Il Ministero, infine, ha rilevato “il carattere non definitivo, sopra illustrato, delle previsioni della Variante in esame, da ritenersi meramente indicative, per la realizzazione di percorsi ciclopedonali, con preciso richiamo alle pregiate coltivazioni presenti e l'introduzione di norme di tutela dell'attività di viticoltura” (pagina 11 della relazione)

In ordine alle deduzioni della Regione Lombardia, “nel parere allegato alla Delibera n. Xl6245 del 20/2/2017, emessa precedentemente rispetto alla Delibera di approvazione della Variante di che trattasi, ha sostenuto che la Variante adottata sembra confermare il quadro strategico delineato dal Piano vigente attraverso una rivisitazione delle previsioni ed introducendone di circoscritte. L'Ente ha quindi invitato l'Amministrazione Comunale, in sede di approvazione della Variante, a completare e ad integrare la verifica di compatibilità del Documento di Piano, definendo positive le innovazioni introdotte per la valorizzazione del territorio comunale e ritenendo tuttavia necessario definire maggiormente alcune scelte strategiche del P.G.T., al fine di salvaguardare un patrimonio naturalistico di rilevanza mondiale”.

Infine, il MIT ha osservato che, per quanto riguarda le previsioni oggetto di contestazione, dagli atti risulta che le modalità di coltivazione dei vitigni non costituiscono un vincolo o un'imposizione alla produzione, bensì una mera indicazione sulla possibilità di introdurre la coltivazione con tecnica della cd. "vite maritata" e che la pratica della viticoltura resta comunque tutelata con la previsione del divieto, all'interno del P.L.I.S., di cambio di coltura pregiata nelle zone a vigneto (pagina 12).

Alla luce di queste osservazioni e risultanze istruttorie, l’Amministrazione ha concluso per l’infondatezza dei motivi di ricorso.

16. Occorre infine esaminare la memoria del 6 giugno 2022, con la quale il Ministero della cultura ha prodotto le osservazioni richieste sulla vicenda in esame (sulle quali, a sua volta, ha controdedotto parte ricorrente con memoria del 3 agosto 2022).

In particolare, il Ministero della cultura ha riferito che, nell’area individuata per la previsione del PLIS “Parco della Battaglia di San Martino”, risultano vigenti tutele, risalenti alle normative precedenti, di profilo culturale (Legge 1089/1939) e paesaggistico (Legge 1497/1939), che elenca in maniera dettagliata, osservando che “le tutele riguardano sia ambiti di pregio paesaggistico, riconosciuto nell’insieme della particolare caratterizzazione geomorfologica del terreno e della vegetazione arborea ivi presente, sia manufatti e complessi ritenuti di interesse per motivazioni di carattere storico-artistico, tra i quali alcuni specificatamente ricondotti alle vicende storiche della battaglia di Solferino e San Martino, combattuta in queste terre, nell’ambito della seconda guerra di indipendenza italiana” (pagina 3 della relazione). Il Ministero ha ritenuto che le finalità e gli indirizzi del PLIS, in linea generale, non entrano in contrasto con le disposizioni del Codice.

Ha spiegato in particolare che “relativamente ai possibili profili di interferenza delle prescrizioni contenute nella variante impugnata sugli ambiti di tutela culturale, si osserva che, in presenza di vincolo culturale, ogni intervento previsto è soggetto ad autorizzazione ai sensi dell’art. 21 del D. Lgs 42/2004 non solo per gli edifici, ma anche per le pertinenze esterne, laddove specificatamente comprese nel dispositivo di tutela, pertanto alla previsione a carattere generale del PLIS, dovrà seguire un progetto specifico di intervento, che sarà valutato nella sua compatibilità con i valori riconosciuti dalla dichiarazione di interesse culturale, nonché, ove esistenti, con le prescrizioni di tutela indiretta volte ad evitare che sia messa in pericolo l’integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro (art. 45) (…) pertanto le generiche previsioni del PLIS che coinvolgono i Beni culturali compresi nel perimetro dello stesso, devono trovare attuabilità nell’iter sovraordinato che prevede verifica di compatibilità degli interventi a fronte di un progetto specifico soggetto ad autorizzazione ministeriale (art. 21), che nella relativa fase istruttoria, valuta eventuali profili di incompatibilità.

In linea generale, e per entrambi i profili di tutela, non si rilevano criticità su previsioni di carattere conservativo degli elementi oggetto di tutela specifica o di recupero, ove chiaramente documentato, di quanto nel tempo mutilato o completamente perso (es. ripristino e/o completamento filari storici). Inserimenti ex novo, soprattutto negli ambiti soggetti a tutela culturale, possono considerarsi solo proposte, da valutare in sede istruttoria in relazione all’analisi storica di ciascun sito e alla relazione con gli elementi di valore riconosciuti dal provvedimento di tutela.

Sotto il profilo paesaggistico, le proposte per la conservazione, il recupero e la creazione di elementi lineari (siepi, filari, fasce alberate) si ritengono positive in quanto elementi di valore riconosciuto del paesaggio storico-culturale, utilizzati tradizionalmente a definizione dei confini di proprietà, dei percorsi o dei corsi d’acqua e canali irrigui, ma più recentemente obliterati da coltivazioni di tipo intensivo, la cui migliore capacità produttiva non è campo di competenza della scrivente, ma che concorrono ad un impoverimento delle varietà e qualità paesaggistica di tali ambiti.

Relativamente alla previsione di elementi strumentali alla fruizione pubblica di tali beni (percorsi ciclopedonali, aree di sosta etc.) si ritiene compatibile solo impostandola su percorsi esistenti e congruenti con gli ambiti di interesse (strade interpoderali), o laddove, alla luce di una accurata ricerca storica e analisi delle tracce ancora visibili e ricostruibili dalla lettura diretta del contesto tutelato, sia possibile il recupero di viabilità storica per tali usi, escludendo alterazioni significative di quanto caratterizzante tali tracciati nell’ambito tutelato (significativi movimenti di terra, modifiche di sezione, materiali incongrui, eliminazione canali e ganfi), mentre è in linea di massima da escludersi la formazione di nuovi tracciati, soprattutto se interferenti con ambiti soggetti a tutela culturale diretta e con elementi di interesse richiamati dal dispositivo di tutela, o in contrasto con le prescrizioni di tutela indiretta.

Analogamente, per gli interventi sugli edifici tutelati, indicazioni sulle tipologie di intervento nell’area definita dal PLIS sono da intendersi indicative, in quanto soggette ad autorizzazione ministeriale su progetto ad hoc.

Relativamente alla fruizione pubblica di beni culturali di proprietà privata (quindi all’interno della proprietà privata stessa), si richiamano le disposizioni dell’art. 104 del Codice, che la prevede per scopi culturali solo in casi di interesse eccezionale degli immobili, dichiarato con atto del Ministero, e con modalità di fruizione stabilite a seguito di accordo tra proprietario e Soprintendente”.

17. La Sezione innanzi tutto osserva che, per giurisprudenza consolidata, le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità sindacabile limitatamente ai profili dell'illogicità, irragionevolezza e abnormità e il sindacato di legittimità sulle scelte di pianificazione urbanistica è limitato ad un controllo ab externo.

18.1. Ciò detto, con riferimento al primo motivo di ricorso, parte ricorrente lamenta “violazione degli articoli 20,26, 29,30 del decreto legislativo n. 42 del 2004; violazione di legge; eccesso e sviamento di potere; incompetenza. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e ponderazione in ordine alla compatibilità della disciplina del PLIS con le esigenze di conservazione e tutela dei beni culturali e paesaggistici presenti”. Viene denunciato il contrasto tra talune previsioni della Variante (realizzazione di una serie di interventi - quali percorsi pedonali e ciclabili accessibili al pubblico, aree ricreative, piantumazione di determinati alberi, divieto di estirpazione, limiti e vincoli agli interventi manutentivi, divieto di recinzione dei fondi privati) e i vincoli storico-architettonici che gravano sui beni oggetto della stessa e in particolare sulla villa e sui giardini del complesso di San Girolamo. Gli interventi, inoltre, intralcerebbero le esigenze di protezione delle tradizionali colture in atto.

Osserva la Sezione, con riferimento al denunciato contrasto con i vincoli storico-architettonici che gravano sui beni dei ricorrenti che, nel corso dell’istruttoria (vedi le relazioni del MIT sopra citate), è emerso chiaramente che all'interno del P.L.I.S. sono stati previsti solo i percorsi ciclopedonali esistenti, mentre la realizzazione di nuovi percorsi è sottoposta ad una specifica procedura destinata a concludersi con un provvedimento ad hoc; che il sistema irriguo ed i filari di alberature sono stati normati dallo studio riguardante il Reticolo Idrico Minore (Documento di Piano) e dal Piano delle Regole e, infine, che le modalità di coltivazione dei vitigni non costituiscono un vincolo od un'imposizione alla produzione bensì una mera indicazione sulla possibilità di introdurre la coltivazione con tecnica della cd. "vite maritata". Il Ministero, ha ribadito chiaramente “il carattere non definitivo, sopra illustrato, delle previsioni della Variante in esame, da ritenersi meramente indicative, per la realizzazione di percorsi ciclopedonali, con preciso richiamo alle pregiate coltivazioni presenti e l'introduzione di norme di tutela dell'attività di viticoltura” (pagina 11 della relazione del 18 dicembre 2019).

Sotto un secondo aspetto, può effettivamente affermarsi, anche alla luce della partecipazione degli interessati al procedimento che ha condotto all’adozione della variante, che vi è stata una considerazione adeguata delle aree su cui ricade la variante e dell’impatto che la variante stessa ha sulle coltivazioni pregiate. Tale valutazione discrezionale, per la Sezione, non è affetta da illogicità, abnormità o irragionevolezza evidenti con conseguente impossibilità di sindacato in questa sede.

Pertanto il primo motivo è infondato.

18.2. Con il secondo motivo, parte ricorrente censura “violazione dell’articolo 34, 2º comma, della legge regionale Lombardia n. 87 del 1983. Eccesso di potere per difetto di ponderazione e motivazione e per sviamento”. Gli interventi previsti dalla Variante per la realizzazione degli obiettivi perseguiti di carattere commemorativo recherebbero gravi ostacoli alla funzionalità dell’azienda vitivinicola e determinerebbero problemi di non facile soluzione per l’esercizio dell’attività agricola.

Ricorda la Sezione che l’articolo 34, commi 1 e 2, l.r. 86/1983 prevede:

“1. I parchi locali di interesse sovracomunale (PLIS) sono aree comprendenti strutture naturali ed eventualmente aree verdi periurbane, anche in connessione con parchi regionali, riserve e monumenti naturali, di interesse sovra comunale per il loro valore naturale, paesistico e storico-culturale, anche in relazione alla posizione e al potenziale di sviluppo in contesti paesisticamente impoveriti, urbanizzati o degradati. I PLIS non possono essere individuati all'interno dei parchi naturali o regionali e delle riserve naturali.

2. I PLIS sono finalizzati alla valorizzazione e alla salvaguardia delle risorse territoriali e ambientali, che necessitano di forme di gestione e tutela di tipo sovra comunale e sono orientati al mantenimento e alla valorizzazione dei tipici caratteri delle aree rurali e dei loro valori naturali e seminaturali tradizionali”.

È certamente vero quanto dedotto da parte ricorrente in ordine al fatto che tra le finalità vi è quella della valorizzazione e salvaguardia delle risorse territoriali e ambientali; tuttavia il richiamo espresso, effettuato al comma 1, al valore “storico-culturale” non esclude che tale valorizzazione possa riguardare anche tali ultimi aspetti. Peraltro, come è noto, risulta sempre più diffusa nella legislazione statale e regionale la compresenza di una molteplicità di finalità, a volte molto diverse tra loro (ad esempio, recupero ambientale, valorizzazione paesaggistica e incremento dei livelli di occupazione), connesse all’adozione di un piano.

Quanto poi al profilo della limitazione delle facoltà proprietarie legate all’azienda ivi esistente, la Sezione osserva che la compressione delle facoltà legate alla titolarità del diritto di proprietà privata è giustificata in ragione della funzione sociale assolta attraverso l’imposizione di vincoli ambientali, paesistici e storico-culturali.

La funzione sociale della proprietà, in stretto raccordo con l'articolo 2 della Carta fondamentale, impone a tutti i cittadini l'adempimento degli inderogabili doveri di solidarietà economica e sociale, che ben possono giustificare limiti al diritto di proprietà a fronte di interessi pubblici meritevoli di tutela. Essa esprime, accanto alla somma dei poteri attribuiti al proprietario nel suo interesse, il dovere di partecipare alla soddisfazione di interessi generali, nel che si sostanzia la nozione stessa del diritto di proprietà come viene modernamente intesa e come è stata recepita dalla nostra Costituzione (Corte Cost. 108/86).

La Corte Costituzionale, con la recente sentenza 21 dicembre 2020, n. 276, ha individuato il punto di equilibrio tra tutela della proprietà e le esigenze solidaristiche in materia di vincoli, ricordando, con principi che possono essere estesi anche al caso di specie, che "a partire dalla sentenza n. 56 del 1968, la giurisprudenza … esclude che i limiti alla proprietà aventi finalità di tutela paesaggistica e, in senso lato, ambientale ricadano nell'ambito di applicazione dell'art. 42, terzo comma, Cost., abbiano cioè carattere espropriativo e richiedano per questo un indennizzo. A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà. La legge che limita le facoltà edificatorie dei beni connotati da particolare pregio (culturale, artistico, paesaggistico, ambientale) non comporta infatti un'illegittima compressione del relativo diritto di proprietà, giacché «questo diritto è nato con il corrispondente limite e con quel limite vive» (sentenza n. 56 del 1968), e ciò tanto più assume rilievo quando si tratti della tutela degli interessi protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall'art. 32 Cost. (norme richiamate dall'art. 1, comma 1, della legge n. 394 del 1991) e qualificati come «valori costituzionali primari» da questa Corte (sentenza n. 126 del 2016)”.

Venendo al caso in esame, come spiegato dal Ministero nella relazione, occorre innanzitutto ricordare che - oltre al fatto che la provincia di Brescia e la Regione Lombardia hanno espresso pareri di compatibilità, con i rispettivi piani territoriali, della variante generale al P.G.T. adottata - dagli atti, per quanto riguarda le previsioni oggetto di contestazione, risulta che le modalità di coltivazione dei vitigni non costituiscono un vincolo o un'imposizione alla produzione, bensì una mera indicazione sulla possibilità di introdurre la coltivazione con tecnica della cd. "vite maritata" e che la pratica della viticoltura resta comunque tutelata con la previsione del divieto, all'interno del P.L.I.S., di cambio di coltura pregiata nelle zone a vigneto.

Inoltre, il Comune interessato ha spiegato chiaramente, quanto ai percorsi ciclopedonali all’interno del PLIS, che sono previsti solo quelli esistenti e che la realizzazione di nuovi avverrà nell’ambito di una specifica ed ulteriore procedura; che nel PLIS, quanto alle alberature, la previsione di impianto o mantenimento di filari o siepi è meramente indicativa e non costituisce prescrizione o vincolo di alcun tipo e che impianti effettivi verranno definiti con appositi procedimenti; quanto ai vigneti, che il riferimento alle modalità di coltivazione e alla vite maritata non costituisce imposizione o vincolo di produzione, ma mera indicazione per gli imprenditori agricoli di introdurre, a scopo didattico, la coltivazione con tale tecnica.

Alla luce delle osservazioni contenute nelle relazioni prodotte dalle amministrazioni, a giudizio della Sezione, per un verso, non v’è un’indebita compressione del diritto di proprietà perché, come detto, la proprietà può essere conformata per svolgere la sua funzione sociale; per altro verso, il tipo di prescrizioni previste non impedisce alle ricorrenti di continuare a svolgere l’attività agricola nelle aree interessate dal P.L.I.S.

Non vi sono dunque previsioni illegittime o manifestamente illogiche, irragionevoli o abnormi e come tali censurabili in questa sede.

Conseguentemente, anche il secondo motivo è infondato.

18.3. Con il terzo motivo parte ricorrente deduce “eccesso di potere per perplessità e contraddittorietà; difetto di motivazione”. Viene lamentata la carenza e contraddittorietà della documentazione contenuta nella variante e nella disciplina del parco e viene censurata la previsione di vincoli sulle coltivazioni determinanti la compressione del diritto di proprietà e limiti all’attività imprenditoriale.

La Sezione, alla luce delle osservazioni già svolte con riferimento al primo e secondo motivo di ricorso, ritiene che anche questo motivo sia infondato. Ed invero, oltre a non essere stata riscontrata in giudizio la carenza o la contraddittorietà dell’iter procedimentale, non vi sono neppure i profili di illegittimità collegati alla eccepita indebita compressione del diritto di proprietà.

18.4. Con il quarto motivo è dedotta “violazione degli articoli 15, 18 e 20 della legge regionale n. 12 del 2005. Violazione articolo 4 quater della legge regionale n. 31 del 2008. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e di ponderazione”. La doglianza è relativa alla insufficiente valutazione delle esigenze della coltivazione vitivinicola che caratterizza l’area, perché non si sarebbe prestata attenzione adeguata alle questioni sottoposte dalle associazioni locali del settore.

Per parte ricorrente, tra l’altro, il territorio interessato dal PLIS ricade in un’area destinata alla produzione di “Lugana” che, grazie a cospicui investimenti, ha dato vita ad un sistema economico e vitivinicolo tra i più affermati a livello nazionale. La variante non avrebbe adeguatamente considerato tale aspetto e avrebbe trascurato il fatto che si tratta di aree ad elevato valore produttivo.

Osserva la Sezione che il Ministero riferente, con la citata relazione integrativa del 18 dicembre 2019, ricostruita tutta l’istruttoria compiuta su richiesta della Sezione, ha ricordato, in primo secondo luogo, che la provincia di Brescia e la Regione Lombardia hanno espresso pareri di compatibilità della variante generale al P.G.T. adottata con i rispettivi piani territoriali. “In particolare, “la provincia di Brescia nell’esprimere il suo parere di compatibilità ha affermato che la previsione del PLIS in questione non si pone in contrasto con la qualificazione dei terreni agricoli inseriti nel suo perimetro da parte del P.T.C.P. L’ente inoltre ha ribadito di essere chiamato al riconoscimento delle aree verdi di interesse sovracomunale per il loro valore naturale paesistico e storico sulla base dei criteri forniti dall’ente regione nonché a tutelare l’ambiente nei confronti di attività antropiche che potrebbero potenzialmente comprometterlo”. La Provincia sostiene che, sulla base dei criteri fomiti dalla Regione, che la delibera della G.R. Lombardia n. 8059 del 19/9/2008 esplicitamente ammette che gli ambiti destinati all'agricoltura di interesse strategico possano convivere con i parchi locali di interesse sovracomunale, considerato sempre il quadro composito di regole ed azioni funzionali alla tutela ambientale, ecologica e paesaggistica di contesti interessanti aree agricole. La Provincia ha concluso che alcuni aspetti, come i nuovi tratti pedonali e ciclopedonali o eventuali regole che possano ostacolare la funzionalità dell'azienda vitivinicola, sarebbero in contrasto con le indicazioni del P.T.C.P. ( pagine 10-11- della relazione).

Nella fattispecie concreta, alcune previsioni del Piano piano adottato sono state modificate, nelle parti oggetto di censura, proprio a seguito delle consultazioni e dell'accoglimento delle osservazioni del Consorzio del Lugana DOC, di altri proprietari e di aziende agricole.

Sotto un primo aspetto, dunque, non è mancata la partecipazione degli interessati e l’effettiva valutazione delle loro osservazioni (valutazione quest’ultima che, non necessariamente, ne determina un obbligo di accoglimento). Sotto un secondo aspetto, di conseguenza, può effettivamente affermarsi che vi è stata una considerazione adeguata delle aree su cui ricade la variante e dell’impatto che la variante stessa ha sulle coltivazioni pregiate. Tale valutazione discrezionale, per la Sezione, non è affetta da illogicità, abnormità o irragionevolezza evidenti con conseguente impossibilità di sindacato in questa sede.

Pertanto il quarto motivo è infondato.

18.5. Con la quinta doglianza è lamentata “violazione articolo 4 della legge regionale Lombardia n. 12 del 2005; violazione del principio di partecipazione; violazione di legge; contraddittorietà ed eccesso di potere”. Per parte ricorrente, considerati i tempi e l’iter seguito dalle amministrazioni, sarebbe mancata l’attuazione di quella “pianificazione compartecipata” che era stata deliberata dall’amministrazione comunale; inoltre la prima conferenza di valutazione della VAS (aprile 2015) non avrebbe potuto prendere in esame il progetto di realizzazione del parco locale di interesse sovracomunale (in violazione dell’articolo 4 l.r. 12/05).

La Sezione osserva che il Ministero riferisce, nella relazione dell’8 settembre 2017, che “dall’esame degli atti versati risulta che gli odierni ricorrenti lamentano il mancato coinvolgimento e la mancata considerazione della vocazione vitivinicola dell’area. Tuttavia l’esame degli atti conferma che tutte le 119 osservazioni presentate in sede di successiva approvazione della variante in esame, avvenuta con delibera di C.C. numero 13 del 24/03/2017 dalle Aziende e dal Consorzio Tutela Lugana Doc sono state regolarmente valutate e in parte accolte. In particolare, le osservazioni degli odierni ricorrenti, relative alla previsione di percorsi ciclopedonali ed alberature, risultano adeguatamente controdedotte, mentre l’osservazione relativa alla modalità di recupero degli edifici e al vincolo ventennale di conservazione della superficie del compendio è stata accolta con eliminazione del vincolo e provvedendo a stralciare i commi 7- 8 dell’articolo 1 dell’allegato 2 al PLIS, coordinando il testo, laddove sia presente la dicitura “compendio agricolo neorurale”, con stralcio di detta dicitura. Inoltre, anche altre previsioni di piano adottato, qui impugnato, sono state modificate nelle parti oggetto di censura, proprio a seguito delle consultazioni di cui i ricorrenti lamentano l’omissione e dell’accoglimento delle osservazioni nel Consorzio Tutela Lugana Doc e di altri proprietari delle aziende agricole” (pagina 5).

18.6. Con il sesto motivo, parte ricorrente deduce “violazione degli articoli 41, 42 e 44 della Costituzione e degli articoli 832, 840, 841, 2082, 2087 del codice civile. Eccesso di potere per sviamento; difetto di motivazione”. La delibera impugnata, secondo i ricorrenti, determinerebbe una limitazione del diritto di proprietà e vincoli al diritto di impresa in quanto inibisce la possibilità di gestire l’impresa in forma moderna; incide sulle tecniche colturali perché impone l’utilizzo di determinate specie particolari e modalità di coltivazione; vieta, per effetto della previsione di percorsi ciclopedonali pubblici di progetto, la chiusura dei fondi privati.

Sulla doglianza, in via generale, va richiamato quanto già esposto al paragrafo 18.2. in ordine alla necessità di contemperare il godimento del diritto di proprietà dei suoli con la funzione sociale di quest’ultima.

Nello specifico poi spiega il Ministero che, in sede di approvazione della variante, sono state accolte, in tutto o in parte, le controdeduzioni e le decisioni contenute nei documenti "Esame Parere della Provincia di Brescia", "Esame Parere Regione Lombardia", "Esame Osservazione ARPA Lombardia", nonché le diverse osservazioni fatte in relazione al vincolo ventennale di destinazione prospettato sugli immobili, sottolineando che la ricorrente non ha presentato alcuna osservazione alla variante in oggetto.

Nel caso di specie, dunque, ci sono stati sia un’adeguata considerazione dell’attività economica esercitata sia un corretto contemperamento delle ragioni proprietarie con quelle connesse alla tutela dell’interesse pubblico. Conseguentemente, le doglianze proposte con questo motivo sono infondate.

18.7. Con il settimo motivo è lamentata “violazione degli articoli 8, 9 e 10 della legge regionale n. 12 del 2005 sotto ulteriori profili. Contraddittorietà, perplessità ed eccesso di potere”. Si rileva tra l’altro che “nonostante tutte le aree perimetrate dal PLIS della Battaglia di San Martino siano inserite nell’area del Consorzio DOC Lugana ed oltre 370 ettari (su 500) siano, da anni, adibiti alla coltivazione vitivinicola, tutta la Variante ed il PLIS sono preordinati alla prevalente finalità ricreativa e turistica, senza nemmeno una adeguata considerazione delle attività vitivinicole in essere” (pagina 29).

Riferisce il Ministero che la provincia di Brescia e la Regione Lombardia hanno espresso pareri di compatibilità con i rispettivi piani territoriali della variante generale al P.G.T. adottata; quanto alla relazione della provincia di Brescia, l’ente locale ha affermato che la previsione del P.L.I.S. non si pone in contrasto con la qualificazione agricola dei terreni inseriti nel suo perimetro da parte del P.T.C.P. L'Ente, inoltre, ha spiegato di essere chiamato al riconoscimento delle aree verdi di interesse sovracomunale per il loro valore naturale, paesistico e storico, sulla base dei criteri forniti dalla Regione, ritenendo, a tal fine, che la delibera della giunta regionale Lombardia n. 8059 del 19/9/2008 esplicitamente ammetta che gli ambiti destinati all'agricoltura di interesse strategico possano convivere con i parchi locali di interesse sovracomunale, tenendo sempre presente il quadro composito di regole ed azioni funzionali alla tutela ambientale, ecologica e paesaggistica di contesti interessanti aree agricole.

Alla luce di queste considerazioni, anche il settimo motivo è infondato perché, anche in relazione a questo aspetto, v’è stata un’adeguata ponderazione di tutti i profili che vengono in rilievo.

19. Conclusivamente, per le considerazioni sino a qui espresse, il Consiglio esprime parere nel senso che il ricorso vada respinto.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso debba essere respinto.

L'ESTENSORE

Vincenzo Neri

IL PRESIDENTE

Mario Luigi Torsello

IL SEGRETARIO

Maria Grazia Salamone