Settore vinicolo - Impianti vitivinicoli - Rilascio autorizzazione AVEPA (Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura) relativa a nuovo impianto di vigneti per uva da vino, ai sensi dell’art. 62 del Regolamento UE n. 1308/13 in materia di organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli - Contestazione sul mancato utilizzo dell’autorizzazione nel termine previsto - Omessa comunicazione dell’effettivo utilizzo dell’impianto - Condotta sanzionata - Opposizione a ordinanza-ingiunzione - Applicazione del criterio tempus regit actum al procedimento amministrativo relativo al rilascio delle autorizzazioni agli impianti vitivinicoli.

SENTENZA

n. 1201/2022 pubbl. il 30/05/2022

(Presidente: dott. Guido Santoro - Relatore: dott. Dario Morsiani)

nel procedimento RG n. 58/2022 instaurato

DA

M. B. M. S.S. (...), M. D. (...), P. S. (...), A. N. S.R.L. (...), nella persona del legale rappresentante (...),

tutti con gli avv. (...) e (...)

- appellanti - 

CONTRO

AVEPA - AGENZIA VENETA PER I PAGAMENTI IN AGRICOLTURA (...), con gli avv. (...), REGIONE VENETO (...),

- contumace appellate -

Oggetto : Opposizione a ordinanza-ingiunzione. Appello avverso la sentenza n. 1810/2021, pubblicata in data 23/11/2021, de l Tribunale di Padova.

Conclusioni delle parti

Per parte appellante

in riforma della sentenza impugnata; IN VIA PRINCIPALE:

NEL MERITO

- accertare e dichiarare, per i motivi sopra esposti, l’insussistenza dei presupposti sanzionatori dell’ordinanza ingiunzione di AVEPA11 febbraio 2021, n. 1;

- annullare e/o disapplicare l’ordinanza sanzionatoria di AVEPA 11 febbraio 2021, n. 1; IN VIA S UBORDINATA:

- accertare e dichiarare che la determinazione della misura della sanzione irrogata e della relativa ingiunzione è sproporzionata e per l’effetto

- ridurre la determinazione della misura della sanzione al minimo edittale o alla diversa misura ritenuta di giustizia.

Con vittoria di spese e compensi, IVA, C.P.A. e spese generali, del doppio grado di giudizio.

Per parte appellata AVEPA In via principale:

Respinga l’appello perché infondato in fatto e in diritto e, per l’effetto, condanni la ricorrente al pagamento delle spese, competenze e onorari del presente grado.

MOTIVAZIONE

FATTO

In data 24.3.2016 la Società B. M. s.s. di A. P. (PD) ha presentato ad AVEPA - Agenzia Veneta per i Pagamenti in Agricoltura un’istanza di rilascio di autorizzazione al nuovo impianto di vigneti per uva da vino, ai sensi dell’art. 62 del Regolamento UE n. 1308/13 in materia di organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli.

Con decreto del 23.5.2016 AVEPA ha rilasciato l’autorizzazione, richiamando l'art. 9 del D.M. n. 12272 del 15.12. 2015, nel quale sono contenute le norme attuative del Regolamento UE n. 1308/13 in tema di autorizzazione di impianti viticoli. Ai sensi della rt. 62 comma 3 del citato Regolamento, l’autorizzazione ha validità triennale .

Con verbale 5.11.2020 AVEPA ha contestato alla Società B. M. s.s. e ai suoi soci di non avere utilizzato l’autorizzazione nel termine previsto: condotta sanzionata ai sensi dell’art. 62 del Regolamento UE n. 1308/13, dell’art. 89 del Regolamento UE n. 130 6/13 e dell’art. 69 comma 3 della legge n. 238/16.

In data 11.2.2021 AVEPA ha adottato l’ordinanza-ingiunzione n. 1/2021 con la quale, per le violazioni di cui al d etto verbale, ha applicato ai soci di Società B. M. s.s. M. D., P. S. e Q. A. nonché alla società stessa quale coobbligata in solido la sanzione dell’esclusione per tre anni dall’accesso alle misure di sostegno previste dall’organizzazione comune del mercato vitivinicolo , nonché la sanzione pecuniaria di 1.500,00 .

Giudizio di primo grado

Averso l’ordinanza -ingiunzione n. 1/2021 hanno proposto opposizione, avanti il Tribunale di Padova, Società B. V. s.s. , M. D., P. S. e Q. A. (quest’ultimo nella veste di legale rappresentante di A. N. s.r.l. , socia con poteri di amministrazione e rappresentanza disgiunta della Società B. M. s.s.).

Si sono costituite in giudizio, con il patrocinio dell’Avvocatura Regionale, le resistenti AVEPA e Regione Veneto, chiedendo il rigetto dell’opposizione.

Con la sentenza qui appellata il Tribunale di Padova ha respinto l’opposizione e condannato gli opponenti a rifondere le amministrazioni convenute delle spese di difesa.

Giudizio d’appello

Le stesse parti opponenti propongono appello contro la pronuncia del Tribunale di Padova, insistendo per l’annullamento dell’ordinanza o, in subordine, per la riduzione della sanzione.

Si è costituita in causa la sola AVEPA, con richiesta di conferma della sentenza di primo grado. La Regione Veneto è stata dichiarata contumace.

All'udienza del 24.5.2022 le parti costituite hanno discusso la causa.

MOTIVI D'APPELLO

1) Con il primo motivo d’appello viene riproposta la tesi secondo la quale l’amministrazione avrebbe dovuto applicare, nel caso in esame, la normativa vigente al tempo in cui venne presentata la domanda di impianto e venne rilasciata l’autorizzazione, invece che applicare, come ha fatto, la legge n. 238/16, entrata in vigore successivamente.

1.1 Sotto un primo profilo, l’appellante osserva come il criterio tempus regit actum , richiamato dal giudice di prime cure per disattendere l’analoga richiesta già formulata in sede di opposizione, andrebbe applicato alla fattispecie in esame tenendo presente la peculiarità del procedimento amministrativo relativo al rilascio delle autorizzazioni agli impianti vitivinicoli. Si tratterebbe infatti, ad avviso dell'appellante, di una procedura selettiva (atteso il contingentamento delle autorizzazioni e la regolazione della fase di vaglio delle domande in base ad un bando previamente pubblicato) , con la conseguenza che il principio sopra evocato dovrebbe comportare l’applicazione della normativa in essere al momento in cui è stata presentata la domanda di ammissione alla selezione (secondo una regola analoga a quella che la giurisprudenza amministrativa utilizza per i concorsi pubblici diretti all’assunzione di personale). Sarebbe corretto, quindi, applicare alle trasgressioni commesse dal partecipante alla selezione le norme che egli conosceva come vigenti nel momento in cui ha presentato la propria candidatura.

1.2 Sotto un secondo profilo, dovrebbe applicarsi la norma previgente pi ù favorevole (il D.L.vo n. 260/00) in ossequio al principio della prevalenza della legge più favorevole al reo nel caso di successioni di leggi nel tempo, prevista dall’art. 2 comma 4 c.p. Il richiamo di tale principio di origine penalistica sarebbe giustificato dalla natura sostanzialmente penale della sanzione comminata, secondo lelaborazione che trae spunto dalla giurisprudenza della Corte EDU (in particolare a seguito della sentenza Engel c. Paesi Bassi dell8.6.1976). Il motivo non ha fondamento.

Il riferimento fatto dagli appellanti alla particolare modalità applicativa del tempus regit actum nell’ipotesi di procedure amministrative di selezione non è pertinente. L’illecito contestato, infatti, non attiene al procedimento che ha portato al riconoscimento alla società appellante dell’autorizzazione richiesta, bensì all’esercizio delle facoltà che sono oggetto dell’autorizzazione rilasciata. Non rileva nemmeno che la norma sanzionatoria applicata sia entrata in vigore dopo il rilascio dell’autorizzazione, giacché (oltre al fatto che l’appellante, nel presentare la domanda, ha espressamente accettato eventuali modifiche sopravvenute nella normativa europea e nazionale in tema di controlli e sanzioni) il momento in cui l’illecito si è consumato, secondo la prospettazione della p.a., corrisponde allo spirare del termine triennale di validità dell’autorizzazione. Tale termine era previsto già dall’art. 62 del Regolamento UE n. 1308/13, vigente al tempo del rilascio dell’autorizzazione: norma che prevedeva an che l’applicazione di sanzioni amministrative a carico del produttore che non avesse utilizzato un'autorizzazione concessa nel corso del relativo periodo di validità .

Nemmeno la regola di cui all’art. 2 c.p. è pertinente. Nel caso in esame, infatti, la nor ma sanzionatoria vigente al momento della commissione dell’illecito e al momento dell’applicazione della sanzione è la medesima, cosicché non si configura la situazione contemplata dal comma 4 dell’art. 2 citato e non si pone il problema della scelta della legge applicabile tra leggi diverse succedutesi luna all’altra nel tempo, tra il momento dell’illecito ed il momento dell’applicazione della sanzione. La normativa vigente in un momento antecedente a quello della consumazione dell’illecito è infatti del tutto irrilevante.

2) Con il secondo motivo di gravame l’appellante si duole che il Tribunale di Padova abbia disatteso le argomentazioni difensive di parte opponente secondo le quali lillecito non sussisterebbe. Anche in questo ca so il motivo è articola to.

2.1 In primo luogo Società B. M. s.s. ribadisce che l’impianto autorizzato da AVEPA venne effettivamente realizzato prima della scadenza del termine triennale di validità dell’autorizzazione. Lo proverebbero i documenti dimessi, in particolare la fattura dell’azienda che ha eseguito l’opera, attestante la fine dei lavori in data 12.5.2019. La società appellante avrebbe quindi solo omesso di effettuare la comunicazione di avvenuta fruizione dell’autorizzazione, affinché venisse inserita nell’apposito Registro Informatico, entro il termine di 60 giorni previsto dall’art. 4 del DM n. 12272/15 (successivamente, il 18.6.2020, la società, non potendo procedere ad una corretta registrazione per le limitazioni previste dal sistema informatico, avrebbe associato la dichiarazione di fine lavori ad una autorizzazione diversa da quella oggetto del presente procedimento ). L’infrazione contestata, tuttavia, consisterebbe , ad avviso degli appellanti, nel mancato utilizzo dell’autorizzazione e non nella mancata comunicazione di tale circostanza , cosicché la sanzione risulterebbe applicata in carenza degli elementi costitutivi dell'illecito.

A fronte di tale argomento il primo giudice ha osservato che una simile interpretazione finirebbe per frustrare gli obbiettivi che la normativa europea si propone, vale a dire quello di consentire il controllo da parte dell’amministrazione in ordine al regolare utilizzo delle autorizzazioni e di garantire un uso celere e diretto delle autorizzazioni da parte dei produttori vinicoli a cui esse vengono concesse, evitando speculazioni (così il considerando n. 56 del Regolamento UE n. 1308/13). L’impossibilità di effettuare controlli, inoltre, impedirebbe anche la verifica circa il rispetto della soglia quantitativa d i nuove autorizzazioni consentite, fissata nella misura dell1% della superficie vitata nazionale dichiarata alla data del 31 luglio dell’anno precedente a quello in cui sono presentate le domande di autorizzazione.

L'appellante censura tale motivazione evidenziando che:

- lo scopo della normativa in materia di nuovi impianti è quello di consentire un aumento della superficie vitata e il perseguimento di tale obbiettivo viene limitato dall’applicazione della sanzione applicata nel caso de quo;

- la gravità della sanzione dovrebbe imporre una particolare attenzione alla proporzionalità della sanzione rispetto all’infrazione;

- la mancata comunicazione di fine lavori nel Registro non impedirebbe comunque ad AVEPA di effettuare controlli, né sarebbe corretto per l’amministrazione desumere dalla mancata comunicazione il mancato utilizzo dell’autorizzazione.

2.2 In secondo luogo l’appellante insiste per ritenere applicabile al caso in esame l’esimente di cui all’art. 89 paragrafo 4 del Regolamento UE n. 1 30 6/13: norma che esclude l’applicabilità delle sanzioni previste per la violazione delle norme dell'Unione Europea nel settore vitivinicolo se l'inadempienza è di scarsa entità.

Una simile clausola dovrebbe, ad avviso dell’appellante, rimandare ad una idea di violazione delle norme in cui si tenga conto, appunto, del contesto in cui l’inadempienza è maturata la violazione e quindi del pregiudizio arrecato all’interesse pubblico perseguito ed anche dell’elemento soggettivo e di eventuali precedenti violazioni. Tutti parametri che dovrebbero indurre a ritenere l’infrazione formale in cui è incorsa la società B. appellante non meritevole di sanzione. Il motivo è fondato.

Non è contestato il fatto che il vigneto autorizzato sia stato effettivamente impiantato prima che scadesse il termine di validità dell’autorizzazione. La circostanza, in effetti, è attestata anche dal doc. 4 prodotto dall’appellante in primo grado, comprendente la fattura n. 13150/19 emessa il 13.5.2019 da Vivai Cooperativi Rauscedo soc. coop., incaricata da M. di procedere all’impianto, ed il prospetto riportante l’esito della misurazione del vigneto. E' altresì pacifico che la società appellante non abbia comunicato l’avvenuto impianto nel termine previsto dall’art. 4 del DM n. 12272/15. Ciò che va indagato è se l’omessa comunicazione rientri tra le trasgressioni sanzionate dalle norme richiamate dall’ordinanza - ingiunzione opposta.

Il procedimento disciplinato dalle norme nazionali al fine di dare attuazione alle previsioni dell’Unione Europea in tema di impianti vitivinicoli è regolato in modo da consentire un rapido ed efficace controllo sull’implementazione del sistema. Successivamente al rilasci o dell’autorizzazione sono previsti specifici adempimenti a carico dell’autorizzato, comprensivi anche dell’obbligo di rendere noto all’amministrazione il tempestivo utilizzo dell’autorizzazione: adempimento cui il beneficiario deve provvedere entro 60 giorni dalla data di impianto del vigneto. Secondo il Tribunale di Padova ed il Tribunale amministrativo Regionale Veneto (che ha avuto modo di pronunciarsi sulla vicenda con le sentenze nn. 86/22 e 397/22) la disposizione del Regolamento UE n. 1308/13 che prevede la sanzionabilità del produttore che non abbia utilizzato un'autorizzazione concessa nel corso del relativo periodo di validità (art. 62 comma 3) , non riguarderebbe solo l’ipotesi in cui il soggetto autorizzato ometta in tutto o in parte di realizzare impianto autorizzato ma comprenderebbe anche tutti i casi in cui non siano rispettati i successivi adempimenti formali che la normativa prevede al fine di rendere noto senza ritardo all’amministrazione se l’autorizzazione abbia avuto seguito o meno. Ciò perché solo in questo modo (senza cioè che si debbano attendere gli esiti delle verifiche condotte dall’ente) potrebbe essere garantito un tempestivo controllo ed un uso efficiente dei diritti contingentati, riservati ad una frazione limitata dei produttori interessati, al fine così di evitare il superamento delle soglie che la legislazione prevede ma anche l’incompleto sfruttamento delle possibilità di aumento della superficie vitata.

La formale comunicazione di fine lavori da parte del produttore autorizzato non costituirebbe quindi un passaggio distinto e successivo rispetto al concreto utilizzo dell’autorizzazione ma sarebbe parte stessa di questo utilizzo, sicché la sua omissione comporterebbe la commissione dell’infrazione oggetto dell’ordinanza opposta.

A ciò conseguirebbe anche che la mancata comunicazione non possa, per ciò solo, considerarsi una violazione di scarsa entità. Nel caso in esame, infatti, l’autorizzazione risulterebbe, nel sistema informatico e a causa dell’inadempienza dell’azienda, inutilizzata al 100%: evenienza cui la legge nazionale, in omaggio al criterio di proporzionalità raccomandato dal legislatore europeo, connette la misura massima delle sanzioni previste.

Dette considerazioni - che pongono al centro del ragionamento dell’interprete l’apprezzamento delle conseguenze pratiche della condotta omissiva tenuta dal soggetto autorizzato e le esigenze di garantire il celere funzionamento del sistema di gestione delle autorizzazioni di nuovi impianti nel settore vitivinicolo - finiscono per svalutare il dato letterale della norma sanzionatoria: la quale, proprio in quanto tale, va interpretata in ossequio al principio di legalità previsto dall’art. 1 della legge n. 689/81. Detta norma ha recepito anche per le sanzioni amministrativa il principio di legalità, tra i cui corollari vi è il divieto di ogni integrazione analogica della norma sanzionatrice per estenderne l'applicazione a ipotesi in essa non contemplate, dovendo tali norme essere connotate per tipicità e determinatezza (Cass. n. 11968/03, rv. 565793; n. 1081/04, rv. 569575; n. 11826/07, rv. 597070).

Sia la norma compresa nel regolamento europeo n. 1308/13, sia quella compresa nella legge nazionale n. 238/16 descritta la condotta illecita in modo incompatibile con un’interpretazione che estenda lambito delle condotte sanzionabili fino a comprendere il caso del produttore autorizzato il quale , pur avendo effettivamente impiantato il vigneto autorizzato, ometta di darne comunicazione nel triennio. La norma europea parla di mancato utilizzo (art. 62 comma 3: Il produttore che non abbia utilizzato un'autorizzazione concessa nel corso del relativo periodo di validità è soggetto a sanzioni amministrative) : un termine che suggerisce il riferimento al materiale esercizio delle facoltà oggetto del provvedimento autorizzativo e non alla corretta applicazione delle norme di corredo che regolano gli adempimenti burocratici connessi. Se anche si ritenesse che il termine utilizzo si presti ad interpretazioni diverse, lo stesso principio di legalità imporrebbe di abbracciare l’interpretazione più favorevole al trasgressore, per evitare che siano la pubblica amministrazione o il giudice a definire i confini tra il lecito e l’illecito. Così come avviene nella materia penale, anche nel campo degli illeciti amministrativi va garantita la libera autodeterminazione individuale, permettendo al destinatario dell a norma di apprezzare a priori le conseguenze giuridiche della propria condotta (C. Cost. n. 327/08).

In ogni caso la legge n. 238/16 è ancora più chiara nel definire la condotta illecita, facendola coincidere con il mancato impianto del vigneto (art. 69 comma 3: Il produttore che non rispetti la disposizione di cui all'articolo 62 , paragrafo 3, del regolamento UE n. 1308/2013, limitatamente alle autorizzazioni per nuovi impianti, è soggetto alle sanzioni amministrative di cui al regolamento (UE) n. 1306/2 013 sulla base delle seguenti misure: a) tre anni di esclusione dalle misure di sostegno previste dall'organizzazione comune del mercato OCM vitivinicola e 1.500 euro per ettaro, se la superficie impiantata è inferiore o eguale al 20 per cento del totale d ella superficie concessa con l'autorizzazione ) .

Ne consegue che , pur potendosi astrattamente convenire sulla rilevanza dell’adempimento relativo alla comunicazione nel sistema autorizzativo, occorre prendere atto che, in forza dell’interpretazione restrittiva che si impone per le ragioni dette, l’omessa comunicazione dell’effettivo utilizzo dell’impianto, nondimeno non rientra tra le ipotesi per le quali è comminata la sanzione applicata con l’ordinanza impugnata.

Conclusioni e spese

In accoglimento dell’appello va dichiarata la nullità dell’ordinanza opposta.

Le spese processuali dei due gradi di giudizio considerate la novità della questione e le opposte tesi espresse dal giudice amministrativo - vanno integralmente compensate tra le parti .

P.Q.M.

La Corte d'Appello, definitivamente decidendo, in accoglimento dell’appello e in riforma della sentenza n. 1810/2021, pubblicata in data 23/11/2021, del Tribunale di Padova:

1) annulla l’ordinanza-ingiunzione n. 1/2021, adottata in data 11.2.2021 da AVEPA a carico di M. D., P. S. e Q. A., nonché, quale coobbligata in solido, di Società B. M. s.s.;

2) dichiara interamente compensate tra le parti le spese di lite dei due gradi di giudizio. 

Venezia, 24 maggio 2022

Dott. Guido Santoro

Dott. Dario Morsiani