Settore vinicolo - Agevolazioni - Concessione di un contributo in conformità alle previsioni del patto territoriale - Agevolazione erogata in conto capitale per la realizzazione di un impianto produttivo destinato alla vinificazione e imbottigliamento di vini da uve biologiche - Verifiche di conformità delle opere finanziate che evidenziano rilievi critici - Rideterminazione dell'importo ammesso ad agevolazione - Stralcio relativo alla superficie degli uffici per mancato raggiungimento degli obiettivi occupazionali - Competenza del giudice amministrativo.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 1575 del 2018, proposto da Squasi Giuseppe, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Fianchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

- il Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione Generale Incentivi Imprese, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Catania, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
- il Comune di Rosolini, nella qualità di Soggetto Responsabile del Patto Territoriale denominato “Eloro-Vendicari”, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;
- Europrogetti e Finanza S.r.l. in liquidazione (già Europrogetti e Finanza S.p.A. in liquidazione), non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento definitivo di concessione delle agevolazioni di cui alla L. 662/1996 prot. 0014865 del 21.05.2018, comunicato dal MISE a mezzo Pec in data 28-6-2018, con il quale il Soggetto Responsabile del Patto Territoriale Eloro -Vendicari ha rideterminato in via definitiva in Euro 980.828,38 il contributo concesso ed in Euro 1.307.771,17 l'importo complessivo della spesa ammessa;

- della presa d'atto del Ministero dello Sviluppo Economico - Direzione Generale per gli incentivi alle imprese – Div. IX Interventi per lo Sviluppo Locale del 14-6-2018;

- delle relazioni richiamate nel provvedimento definitivo, nei limiti dell’interesse;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dello Sviluppo Economico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2022 la dott.ssa Giuseppa Leggio e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il ricorrente rappresenta di avere ottenuto, in conformità alle previsioni del Patto Territoriale “Eloro Vendicari” concluso ai sensi dell’art. 2, c. 203, della Legge 23 dicembre 1996 n. 662 ed approvato con D.M. 9 ottobre 2001 n.2576, un’agevolazione in conto capitale per la realizzazione di un impianto produttivo destinato alla vinificazione e imbottigliamento di vini da uve biologiche (originariamente in Contrada Pinetti/Cozzi, Comune di Pachino, poi) in Contrada Sichilli, Comune di Noto, con assegnazione, a titolo provvisorio, della somma di € 1.046.599,91 a fronte di un programma di investimenti complessivamente ammontante ad € 1.395.466,54.

Una volta ultimati i lavori, la Europrogetti & Finanza S.p.A. in liquidazione, ossia la società incaricata di procedere alle verifiche di conformità delle opere finanziate, verificava la regolarità dei documenti offerti in comunicazione dal ricorrente, formulando taluni rilievi critici per le seguenti ragioni: “dal momento che è stata considerata completamente non ammissibile la superficie per uffici al primo piano essendo già stata finanziata una postazione di mq 25 per il titolare nell’altro progetto rendicontato relativo allo stabilimento dell’olio e facente parte del medesimo complesso produttivo e non essendo stato assunto alcun impiegato neanche per l’anno a regime, è stata effettuata una riduzione di Euro 129.634,29 per la realizzazione dell’intero primo piano di mq 363 di uffici in esubero corrispondente al 15% della superficie totale, riduzione applicata a tutte le fatture rendicontate nel capitolo Opere Murarie”. La Commissione ministeriale incaricata, a sua volta, così si esprimeva: “la Commissione dalla spesa rendicontata ha stralciato Euro 25.000,00 relativi alle fatture 7-10-13-14/2004 di SIDIA srl in quanto il titolare dell’azienda non ha esibito gli originali, come già sopra precisato. Inoltre conferma lo stralcio della banca relativamente alla superficie degli uffici, in quanto dal libro unico non risultano dipendenti con qualifica di impiegati.

Ritiene altresì di stralciare le superfici destinate ad alloggio custode, segreteria, e disimpegno per complessivi mq 241, in quanto dal libro unico risultano assunti solo operai a tempo determinato, tutti con la qualifica di bracciante agricolo. (…) Pertanto analogamente al criterio utilizzato dalla Banca, la Commissione propone di stralciare in quota parte tutte le fatture rendicontate sul capitolo Opere Murarie in misura pari alla percentuale sopra richiamata del 23,07% corrispondente ad Euro 193.610,04. Poiché le spese riconosciute, al netto delle fatture stralciate in quanto non esibite in originale ammontano a Euro 839.228,61, la Commissione propone di ammettere alle agevolazioni l’importo di Euro 645.618,57”.

Instauratosi il contraddittorio, il ricorrente presentava delle controdeduzioni.

All’esito dell’istruttoria il valore complessivo del programma di investimenti (originariamente di € 1.395.466,54) veniva rideterminato in € 1.307.771,17, conseguentemente riducendosi il valore del contributo ammesso (pari al 75%) da € 1.046.599,91 ad € 980.828,37.

Inoltre, poiché al ricorrente era stato erogato, a titolo provvisorio, un contributo pari ad € 941.939,91, il responsabile quantificava in € 38.888,47 la differenza da erogare a saldo; tuttavia, poiché in forza della detta rideterminazione risultava che la prima quota in acconto era stata erogata nel 2003 in misura superiore al dovuto, sulla differenza di Euro 196.357,16 ( € 523.299,95 – € 326.942,79 ) sono stati calcolati gli interessi, a decorrere dalla data di erogazione e fino al 31.07.2008 (data di erogazione della seconda quota), nella misura di € 25.674,37, da detrarre dalla differenza a saldo, così che la somma da erogare effettivamente al ricorrente risultava essere, in definitiva, complessivamente pari a € 10.560,31.

Con il ricorso in epigrafe, ritualmente notificato e depositato, il ricorrente ha impugnato il predetto provvedimento di rideterminazione del contributo, deducendo i seguenti motivi di diritto:

- Violazione art. 21 nonies della L. 241/90 – Violazione art. 97 Cost. e principi di buon andamento dell’azione amministrativa e del legittimo affidamento: la rideterminazione del contributo concesso sarebbe intervenuta a distanza di 16 anni dalla sua ammissione, avvenuta con D.M. 9 ottobre 2001, con conseguente lesione dell’affidamento legittimamente riposto dal ricorrente sulla stabilità del finanziamento concessogli.

- Eccesso di potere per difetto di istruttoria, erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti e delle evidenze documentali, illogicità e non proporzionalità dei criteri di calcolo adottati, violazione art. 3 L. 241/1990 – Violazione L. 662/96, art. 2, commi 230 e ss, violazione art. 7, lett. a) e c), D.l. 320/2000 – Violazione art. 29 del DL n. 83/2012 - Violazione Circolare 900315 del 14-7-2000 all’allegato 7, lettera e) e v) – Violazione D.M. del 27-7-2012: né la superficie destinata ad alloggio del custode, né quella destinata ad uffici avrebbero potuto stralciarsi, quanto alla prima perché risulta assunto un operaio agricolo al quale sono state assegnate le mansioni di custode, e il custode è effettivamente alloggiato presso gli ambienti destinati a tale utilizzo, e quanto alla superficie destinata ad uffici, in quanto tali spazi sono stati utilizzati per l’appassimento delle uve, sicché non si tratta di locali non utilizzati, bensì di spazi strettamente funzionali all’iniziativa agevolata.

In ogni caso avrebbe dovuto trovare applicazione l’art. 29 del DL n. 83/2012, che non consente la revoca delle agevolazioni per il mancato raggiungimento degli obiettivi occupazionali, mentre in relazione al profilo relativo al finanziamento, nell’altro progetto relativo all’oleificio, della postazione di mq 25 per il titolare, trattandosi di due progetti ( quello relativo alla cantina e quello relativo all’oleificio) distinti tra di loro, la superficie relativa agli uffici avrebbe dovuto essere

valutata in riferimento al progetto oggetto di causa.

Lo stralcio avrebbe comunque potuto riguardare i costi esposti in seno al computo metrico finale e non invece, come avvenuto, essere calcolato in misura percentuale sulle opere murarie (il 23,07% sul totale dei mq. della struttura), tenuto conto che i locali stralciati poggiano sulla superficie del solaio, che ha una fondamentale funzione statica per tutto l’edificio.

-Violazione art. 18 bis DL 29/11/2008, n. 185 e art. 12, comma 4, del D.L 320/2000 – Intervenuta prescrizione dei ratei di interesse applicati. Violazione art. 21 nonies della L. 241/90 – Violazione art. 97 Cost. e principio di buon andamento dell’azione amministrativa e principio del legittimo

affidamento: l’eventuale rideterminazione del contributo pubblico spettante non avrebbe potuto implicare il recupero degli importi già erogati e regolarmente rendicontati, ed in subordine, i pretesi interessi non sarebbero più esigibili per maturata prescrizione.

Si è costituito in giudizio, per avversare il ricorso, il Ministero dello Sviluppo Economico, che ha depositato documentazione.

Il ricorrente ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso.

All’odierna udienza di trattazione, dopo la discussione della causa, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

Preliminarmente va ritenuta sussistente la giurisdizione di questo Giudice, alla luce del costante orientamento delle Sezioni Unite, secondo cui la cognizione della controversia relativa all'impugnazione di un provvedimento di revoca del beneficio finanziario accordato a una società per la realizzazione di un investimento produttivo in sede di approvazione di un patto territoriale - costituente una delle possibili forme di programmazione negoziata tra parti pubbliche e private, in cui è, tra l'altro, necessario definire gli accordi programmatici e individuare le convenzioni necessarie per l'attuazione – appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in relazione al disposto di cui alla L. n. 241 del 1990, art. 11, comma 5, attualmente trasfuso nell'art. 133, comma 1, lettera a), numero 2, cod. proc. amm., che demanda, in generale, a tale giurisdizione le questioni relative alla formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento pubblico di erogazione di una sovvenzione economica (Cass., sezioni unite, 27.10.2014, n. 22747; in termini Cass., sezioni unite, 12 aprile 2019, n. 10377 con richiami a 18630/2008 e 2082/2019; in tal senso anche Consiglio di Stato sez. V 27 dicembre 2013 n. 6277, richiamato in TAR Catania Sez. IV, 29-12-2021, n. 3976).

Ora, poiché il finanziamento in questione rientra tra gli investimenti produttivi disposti in sede di approvazione di un "patto territoriale", sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con conseguente estensione del suo sindacato anche sulla questione inerente al corretto svolgimento dell'esecuzione del rapporto intercorso tra le parti in causa.

Passando all’esame del merito del ricorso, è infondato il motivo con il quale la parte ricorrente ha lamentato l'illegittimità dell’impugnato provvedimento di rideterminazione del contributo per violazione del principio di affidamento, stante la lesione dell’affidamento riposto dal ricorrente sulla stabilità del finanziamento concessogli, dopo il decorso di 16 anni dalla sua ammissione.

Il Collegio osserva che non può ritenersi rilevante l'affidamento riposto dal ricorrente sulla stabilità del finanziamento concesso a causa del protrarsi di un significativo intervallo di tempo tra l’ammissione al finanziamento e la rideterminazione definitiva dello stesso, in quanto l’iniziale ammissione al beneficio è un atto di concessione provvisoria, che determina infatti delle erogazioni in acconto, e dunque a carattere provvisorio anch’esse, in quanto tali sottoposte ancora alla pronuncia definitiva dell'Amministrazione.

Ne consegue che a fronte di erogazioni provvisorie, non può sussistere alcuna violazione del principio di affidamento, non essendo ancora il procedimento di concessione del contributo concluso, né potendo, "incidere il decorso del tempo, venendo in considerazione esborsi di pubblico denaro e, dunque, un interesse erariale che risulta, in assenza di atti conclusivi del procedimento, certamente prevalente rispetto a quello del privato" (Consiglio di Stato sez. VI, 09/03/2016, n. 942; T.A.R. Catania Sez. IV, 29 dicembre 2021, n. 3976, già citata).

Trattasi di un principio consolidato già affermato dal Consiglio di Stato in precedenti pronunce, con le quali, infatti, è stato chiarito che "Nessun affidamento può essere fatto su un atto di concessione provvisoria, perché nello stesso provvedimento provvisorio è prevista la restituzione degli incentivi qualora gli accertamenti finali si siano conclusi con esito negativo. Conseguentemente, di fronte alla situazione di provvisorietà della concessione del beneficio, l'interessato non può vantare nessuna posizione consolidata che impedisca alla p.a. di procedere alla rimozione dell'agevolazione concessa" (Consiglio di Stato sez. VI, 15/11/2010, n.8046).

Parimenti infondate sono le censure con le quali il ricorrente ha sostenuto che né la superficie destinata ad alloggio del custode, né quella destinata ad uffici avrebbero potuto essere stralciate dal finanziamento.

Non può invero essere condivisa la tesi del ricorrente, in forza della quale gli spazi indicati sarebbero correttamente destinati (e funzionali) all’iniziativa agevolata, avendo egli assunto un operaio agricolo con compiti di custode e destinato i locali ufficio all’appassimento delle uve.

Va evidenziato sul punto che non può considerarsi rilevante la circostanza che gli spazi predetti anziché rimanere inutilizzati, siano stati invece destinati in fatto all’attività produttiva, atteso che ciò che rileva non è l’utilizzazione di per sé considerata, quanto invece l’utilizzazione dei beni conforme alla destinazione originaria degli stessi, quale prevista nel progetto di investimento ammesso al contributo.

Nella nota della Commissione Ministeriale del 2/5/2017, di risposta alle controdeduzioni della ditta ricorrente (documentazione depositata dall’amministrazione il 15.12.2021), si sottolinea “che uno dei presupposti previsti per la concessione e la conferma delle agevolazioni consiste nel fatto che i beni vengano utilizzati per l’attività prevista. I locali destinati ad uso ufficio devono pertanto essere utilizzati per tale attività.”.

L’ovvia conseguenza è che essendo stato riscontrato che la ditta aveva assunto solo dipendenti con la qualifica di operaio agricolo e non con qualifica impiegatizia, né con qualifica di custode, i costi relativi ai locali non utilizzati per le finalità dichiarate di “ufficio” e “alloggio custode” sono stati stralciati dalla spesa rendicontata.

Ciò appare, ad avviso del Collegio, coerente con la finalità e la “ratio” sottese alle agevolazioni di cui ai Patti territoriali, che si caratterizzano quali “rilevanti contribuzioni pubbliche,(…), che – a fronte del carattere di beneficio peculiare – presuppongono il mantenimento della globalità degli impegni assunti per l’intero periodo richiesto; infatti, i progetti sono ammessi in quanto tali, sulla scorta di una valutazione specifica, che la parte beneficiaria si impegna a mantenere” ( Cons. Stato, sez. VI, 23 febbraio 2022, n. 1293), essendo noto che le contribuzioni in esame, proprio per le specifiche finalità perseguite dalle amministrazioni coinvolte, risultano logicamente connesse a specifici programmi oggetto di impegno.

Il Collegio ritiene inoltre di dover puntualizzare che non solo l’Amministrazione ha ammesso a contributo una superficie di 25 mq per il titolare, a valere sul progetto relativo alla realizzazione dell’altro investimento - oleificio - facente parte dello stesso complesso produttivo e finanziato sullo stesso Patto territoriale, ma che in relazione a tale ultimo progetto, il ricorrente ha ottenuto l’intero finanziamento senza alcuna decurtazione, a seguito della sentenza della Sezione n. 373 del 08.02.2021, resa sul ricorso RG n. 1599/2018 proposto dalla ditta Squasi avverso la decurtazione dal finanziamento relativo all’oleificio di una parte di opere murarie tra cui la superficie originariamente ritenuta ammissibile per uffici.

Il difensore di parte ricorrente ha infine chiarito, durante la discussione della causa, che anche i locali per il custode sono comuni alle due attività – oleificio e cantina- esercitate nell’ immobile in Contrada Sichilli del Comune di Noto, immobile che, come risulta dalla perizia in atti a firma dell’Ing. Ventresca, costituisce un’unità strutturale unica, del tipo “edificio isolato” con pianta ad “L”, comprendente la allocazione dei due opifici.

In conclusione sul punto, il ricorrente ha ottenuto il contributo anche per la parte “uffici” in uno dei due progetti di investimento allocati nella medesima, ed unica, struttura edilizia realizzata, e pertanto non avrebbe potuto duplicare il beneficio relativo ad una utilità che è comune alle due attività esercitate.

Diversamente, poi, da quanto dedotto in ricorso, nella relazione finale di spesa n. 180 del 14/2/2013 ( doc. 2 deposito Ministero del 15.12.2021) si dà atto che “ai sensi del Decreto Legge n. 83 del 22/06/2012. art. 29, comma 7, il mancato raggiungimento dell’obiettivo occupazionale non determina alcuna revoca delle agevolazioni spettanti”, pur risultando che l’incremento occupazionale è stato di “n. 2,8 ULU, inferiore a quello previsto in fase istruttoria, con uno scostamento pari a circa 53% di quanto previsto in sede istruttoria.”.

Anche con riferimento alla lamentata erroneità della percentuale di stralcio, applicata nella misura del 23.07% di tutte le opere murarie, il criterio applicato della incidenza percentuale della superficie stralciata sul totale complessivo della superficie del complesso vinicolo non appare incongruo, tenuto conto che non risulta che siano state enucleate le fatture esclusivamente imputabili al primo piano e che il costo relativo agli elementi strutturali dell’edificio, indispensabili a fini sismici, è stato calcolato dall’amministrazione e risulta ammesso a finanziamento anche in forza della già citata sentenza n. 373/2021.

Il Collegio ritiene infine di condividere le deduzioni dell’amministrazione in ordine al fatto che la ditta non ha mai presentato agli organi competenti, né in corso d’opera né successivamente, una proposta di variante per una diversa destinazione degli ambienti destinati ad uffici e ad alloggio custode (nota del 2 maggio 2017, all. 5 documentazione Ministero).

Non può infine trovare accoglimento l’ultimo motivo dedotto, con il quale si è sostenuto che la eventuale rideterminazione del contributo pubblico spettante non avrebbe potuto implicare il recupero degli importi già erogati e regolarmente rendicontati, ed, in subordine, che i pretesi interessi non sarebbero più esigibili per maturata prescrizione.

Sotto il primo profilo va ribadito quanto già evidenziato in sede di disamina del primo motivo di ricorso, e cioè che l’iniziale ammissione al beneficio è un atto di concessione provvisoria, che determina infatti delle erogazioni in acconto, e dunque a carattere provvisorio anch’esse, in quanto tali sottoposte ancora alla pronuncia definitiva dell'Amministrazione, ragione per cui nessuna posizione di diritto soggettivo può essersi consolidata in ordine al mantenimento del contributo.

Quanto all’eccepita prescrizione del credito vantato dall’amministrazione a titolo di interessi da recuperare, va rilevato che, come affermato in ricorso, il contributo riconosciuto in via provvisoria era di € 941.939,91, con pagamento suddiviso in tre tranches, di cui la prima pari ad € 523.299,95 pagata il 9 maggio 2003, la seconda di € 174.433,33 in data 31 luglio 2008 e la terza di € 244.206,63 pagata il 17 maggio 2011.

Risulta pertanto infondata l’eccezione di prescrizione, in quanto alla data di adozione dell’impugnato provvedimento, contenente la previsione del recupero dell’importo di € 25.674,37 a titolo di interessi (21.05.2018) non erano decorsi 10 anni dall’erogazione dell’ultima tranche (avvenuta il 17.05.2011), trovando applicazione nel caso di specie, le regole relative alla ripetizione di indebito oggettivo, ex art. 2033 c.c.

La prescrizione applicabile alla fattispecie è quella ordinaria decennale ex art. 2946 c.c., e il momento in cui il diritto può essere fatto valere, secondo la previsione dell’art. 2935 c.c., coincide con il giorno del pagamento effettivo, compiutosi con il pagamento dell’ultima tranche di acconto.

In conclusione, il ricorso deve essere respinto, in quanto infondato.

Quanto alle spese di lite, le stesse possono compensarsi con il Ministero, in ragione delle concrete peculiarità della vicenda di causa, mentre nulla va dichiarato nei confronti delle parti non costituite.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate con il Ministero dello Sviluppo Economico.

Nulla per le spese delle parti non costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Giuseppa Leggio, Consigliere, Estensore

Emanuele Caminiti, Referendario