Settore vinicolo - Autorizzazione per la costruzione di una struttura a servizio di vigneto esistente e dell’annessa cantina vinicola - Erogazione di un contributo da parte del dipartimento regionale degli interventi strutturali per l’agricoltura - Sospensione dei lavori a seguito della contestazione di talune inadempienze - Presentazione al Comune di istanza di accertamento di conformità ex art. 13, L. n. 47/1985, per regolarizzare le difformità dell’opera rispetto al progetto assentito - Ritardo nel rilascio del provvedimento in sanatoria da parte del Comune - Richiesta di risarcimento del danno conseguente alla perdita dell'erogazione del contributo.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 330 del 2016, proposto da
-OMISSIS-S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Comandè, Andrea Ciulla e Tiziana Pellegrino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Pantelleria, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Messina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Sicilia - Assessorato Regionale dell'Agricoltura, dello Sviluppo Rurale e della Pesca Mediterranea, Dipartimento Regionale dello Sviluppo Rurale e Territoriale, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo; domicilio digitale: Questo indirizzo email è protetto dagli spambots. È necessario abilitare JavaScript per vederlo.; domicilio fisico: Palermo, via Valerio Villareale n. 6;

per il risarcimento

- del danno scaturito dall'illegittimo esercizio del potere pubblico e dalla condotta colposa delle amministrazioni odierne resistenti in relazione al rilascio del titolo edilizio in sanatoria richiesto dalla società ricorrente con istanza del 12 luglio 2013, ex art. 13 L. n. 47/85, in relazione ai lavori già autorizzati dal SUAP con provvedimento unico -OMISSIS-del 13 maggio 2011, infine rilasciato il 5 marzo 2015.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni resistenti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2022 il dott. Fabrizio Giallombardo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 25 gennaio 2016 e depositato il 4 febbraio 2016 la società -OMISSIS-s.r.l. ha, in sintesi, esposto quanto segue:

- di essere stata autorizzata, con provvedimento di autorizzazione unica -OMISSIS-del 13 maggio 2011, alla costruzione di una struttura a servizio del vigneto esistente e dell’annessa cantina vinicola, da realizzarsi in immobili di sua proprietà siti nel comune di Pantelleria;

- di aver ottenuto, per tale progetto, un contributo di euro 809.120,08 da parte del dipartimento regionale degli interventi strutturali per l’agricoltura (D.D.S. n. 2653 del 2 agosto 2012) - di cui euro 161.842,02 già anticipati - subordinato alla conclusione dei lavori entro il termine del 28 febbraio 2014 (come da ultimo prorogato);

- che, a seguito della contestazione di talune inadempienze rispetto al provvedimento unico n. 150, cit., è stata disposta la sospensione dei lavori con due distinti provvedimenti: il n. -OMISSIS- del 29 maggio 2013 del comune di Pantelleria; il n.-OMISSIS-del 30 maggio 2013 del Genio Civile di Trapani;

- che, avverso i suddetti provvedimenti, la società ricorrente ha innestato due giudizi: (i) il n. 1428/2013, avverso il provvedimento n.-OMISSIS-del 30 maggio 2013; (ii) il n. 1429/2013, avverso il provvedimento-OMISSIS-del 29 maggio 2013;

- che detti giudizi sono stati dichiarati improcedibili con sentenza n.-OMISSIS-di questo Tribunale, in quanto la ricorrente, il 12 luglio 2013, ha presentato al comune istanza di accertamento di conformità ex art. 13, L. n. 47/1985, per regolarizzare le difformità dell’opera rispetto al progetto assentito (traslazione del corpo ipogeo; aumento del numero di pali; tipologia del solaio di copertura);

- che, a fronte dell’inerzia del comune rispetto all’istanza de qua, la società ha presentato un ulteriore ricorso, il n. 2568/2013, avverso il silenzio-rigetto su tale istanza e, sotto altro profilo, avverso il silenzio-inadempimento di taluni degli enti coinvolti nella procedura. Questo Tribunale, con sentenza n. -OMISSIS- ha dichiarato l’illegittimità del silenzio serbato da uno degli enti coinvolti (l’azienda regionale per le foreste demaniali);

- che il provvedimento in sanatoria è stato rilasciato il 5 marzo 2015, senza che il comune procedesse ad indire una conferenza di servizi, che avrebbe reso più celere l’iter istruttorio.

La società ricorrente ha lamentato il pregiudizio derivante dal ritardo con il quale è stato rilasciato il suddetto provvedimento, asseritamente determinato dalla mancata convocazione della conferenza di servizi da parte del comune.

In ragione di tale ritardo la ricorrente avrebbe: (i) perso il contributo sopra menzionato, la cui erogazione era subordinata alla conclusione dei lavori entro il 28 febbraio 2014, e ha dovuto restituire l’anticipazione già erogata, con ulteriori spese; (ii) sostenuto oneri imprevisti e spese legali; (iii) subito una perdita di valore della struttura aziendale nel suo complesso.

Il danno, quantificato dalla società ricorrente a mezzo di consulenza tecnica, è indicato in complessivi euro 1.220.584,37, a cui si sommano euro 200.000,00 da liquidare in via equitativa, oltre interessi legali.

Parte ricorrente ha quindi chiesto: (i) in via istruttoria, di disporre una CTU per la quantificazione dei danni; (ii) nel merito, di ottenere il risarcimento nei termini sopra indicati.

2. Si sono quindi costituiti l’assessorato resistente (8 febbraio 2016) e il comune di Pantelleria (11 marzo 2016).

3. Il 12 ottobre 2021 la società ricorrente ha depositato istanza di fissazione udienza ex art. 82, c.p.a.

4. Il 7 marzo 2022 il comune ha depositato memoria.

L’amministrazione comunale ha, in via preliminare, contestato l’inammissibilità (rectius, irricevibilità) del ricorso per tardività, sostenendo che la ricorrente avrebbe dovuto proporre l’azione entro 120 giorni: (a) dal 20 settembre 2013, vale a dire dal momento in cui l’amministrazione, con nota di pari data, ha chiesto alla -OMISSIS-s.r.l. un’integrazione istruttoria; (b) al più, dal 15 marzo 2015, ovvero dal giorno del rilascio dell’autorizzazione in sanatoria; (c) o, comunque, dal superamento di un anno rispetto alla scadenza del termine per provvedere, ovvero dall’11 settembre 2013.

Nel merito, il comune ha sostenuto l’infondatezza del ricorso, argomentando in merito all’insussistenza dei presupposti per l’azione risarcitoria ex art. 30, c.p.a.: non solo la ricorrente non avrebbe fatto ricorso agli strumenti di tutela e sollecitazione dell’azione amministrativa nella sua disponibilità (ivi inclusa, in particolare, la convocazione di una conferenza di servizi ex art. 14, co. 4, L. n. 241/1990), ma l’istanza del 12 luglio 2013 si sarebbe palesata incompleta nella documentazione prodotta, peraltro integrata parzialmente e tardivamente il 4 aprile 2014 (data successiva al termine ultimo per ottenere il finanziamento sopra citato). Ha, altresì, contestato le voci di danno lamentate e la loro quantificazione.

5. L’8 marzo 2022 la ricorrente ha depositato memoria, insistendo sulle proprie pretese.

6. Hanno quindi fatto seguito memorie di replica di tutte le parti in causa.

Il comune, con la propria memoria di replica, ha sostanzialmente ribadito le proprie difese.

L’-OMISSIS-s.r.l., in sede di memoria di replica, ha in particolare contestato l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività, mossa dal comune, sostenendo che il presente ricorso è stato proposto “da valere quale ricorso per motivi aggiunti” al ricorso n. 2568/2013, che sarebbe tuttora pendente in relazione alla declaratoria di illegittimità del provvedimento tacito di rigetto. Ha, altresì, sostenuto che - nel caso di specie - il danno non sarebbe configurabile quale mero danno da ritardo o da attività illegittima, ma si presterebbe a essere valutato come ingiusto “nell’ambito di varie fattispecie dannose scaturite dalla complessiva condotta dell’amministrazione”. Nel merito, ha insistito sulla fondatezza del ricorso, evidenziando in particolare come il comune - che ha rilasciato il provvedimento n. 150, cit., all’esito di una conferenza di servizi - non ha ritenuto di utilizzare il medesimo modulo partecipativo a fronte dell’istanza di sanatoria del 12 luglio 2013.

L’assessorato resistente, con la memoria di replica, ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

7. All’udienza pubblica dell’8 aprile 2022 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO
 

1. Con il ricorso in epigrafe il Collegio è chiamato a pronunciarsi sulla richiesta risarcitoria della -OMISSIS-s.r.l., essenzialmente incentrata sul ritardo con il quale il comune di Pantelleria ha rilasciato il provvedimento in sanatoria di cui all’istanza del 12 luglio 2013, senza ricorrere a moduli di semplificazione procedimentale e con aggravio degli adempimenti a carico della società istante, che– in ragione di ciò – ha lamentato gravi danni, tra cui la perdita di un finanziamento di oltre euro 800.000,00.

2. Il Collegio, in ossequio ai principi di sinteticità (art. 3, co. 2, c.p.a.) e della ragione più liquida (Cons. St., Sez. IV, 11 aprile 2022, n. 2693; Cons. St., 5 aprile 2022, Sez. II, n. 2533; Cons. St., Sez. IV, 4 aprile 2022, n. 2450; Cons. St., Sez. VI, 4 aprile 2022, n. 2443; Cons. St., A.P. n. 5/2015), tenuto conto dell’infondatezza nel merito delle pretese della ricorrente, ritiene di derogare all’ordine logico delle questioni, superando pertanto le eccezioni preliminari mosse dal comune di Pantelleria.

3. Il ricorso non può trovare accoglimento per le seguenti ragioni.

3.1. Parte ricorrente non ha, in particolare, dimostrato l’imputabilità alle amministrazioni resistenti del danno di cui si duole, non potendosi condividere quanto dalla medesima affermato né in ordine alla perdita del finanziamento, né – più in generale – con riguardo alla doverosità dell’attivazione della conferenza di servizi da parte dell’amministrazione comunale.

3.2. Quanto alla perdita del finanziamento si consideri quanto segue.

3.2.1. Con l’istanza di accertamento in conformità del 12 luglio 2013 sono state dichiarate una serie di difformità rispetto al progetto assentito con autorizzazione unica -OMISSIS-del 2011, vale a dire: (i) la traslazione del corpo ipogeo; (ii) l’aumento del numero dei pali; (iii) la modifica delle fasi lavorative e della tipologia del solaio di copertura.

Secondo il provvedimento -OMISSIS-cit., i lavori avrebbero dovuto essere eseguiti “nei particolari, nelle quote e nelle dimensioni conformemente ai grafici approvati e allegati alla presente” e che “ogni eventuale modifica al progetto approvato ed alle opere su tale base realizzate dovrà essere sottoposta a comunicazione o richiesta di autorizzazione qualora previsto dalla vigente normativa”.

Si consideri, ancora, che l’art. 10 del D.D.S. n. 11394 del 2 agosto 2012, di concessione del finanziamento in favore della ricorrente, disciplina le varianti, disponendo che “le eventuali variazioni al progetto approvato dovranno essere adeguatamente motivate e autorizzate dall’Amministrazione regionale, previa presentazione di apposita istanza corredata della necessaria documentazione, pena la revoca del finanziamento”.

Dalla documentazione in atti risulta che: (i) le difformità dell’opera rispetto al progetto non hanno seguito l’iter indicato nel provvedimento autorizzativo unico, essendo state rilevate solo a seguito del sopralluogo delle autorità competenti, a cui hanno fatto seguito i provvedimenti sospensivi citati; (ii) in nessuna delle due richieste di proroga del finanziamento (né in quella del 17 maggio 2013 né, soprattutto, in quella del 3 febbraio 2014) è fatta menzione delle variazioni in questione.

Ciò posto, a prescindere da ogni altra considerazione, parte ricorrente non ha fornito la prova di poter mantenere il finanziamento in presenza delle suddette varianti, considerato che – al di là dell’autorizzazione comunale – avrebbe comunque dovuto ottenere l’assenso dell’amministrazione regionale.

3.2.2. Ancora, con specifico riguardo al finanziamento infine revocato, la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento sotto un ulteriore profilo.

La parte ricorrente non ha allegato all’istanza di accertamento di conformità – tra l’altro – “il nulla osta in sanatoria da parte della soprintendenza BB.CC.AA. di Trapani” (così la nota n. 16590 del 20 settembre 2013 del comune).

L’accertamento di compatibilità paesaggistica in questione è stato reso solo con la nota -OMISSIS-del 3 marzo 2014 della suddetta soprintendenza, versata in atti.

Al riguardo, si consideri che il procedimento volto al rilascio di tale autorizzazione, disciplinato dall’art. 167, co. 5, d.lgs. n. 42/2004, prevede – per quanto qui rileva – che: (i) l’istanza di compatibilità paesaggistica vada presentata da chi abbia un titolo nell’area interessata dagli interventi (e non certo dal comune a cui è presentata la differente istanza di accertamento di conformità); (ii) il termine di conclusione del procedimento è di centottanta giorni.

Nel caso di specie: (a) l’istanza di compatibilità paesaggistica del ricorrente, versata in atti, è datata 7 agosto 2013 (e risulta ricevuta dalla competente soprintendenza il 9 agosto 2013); (b) l’amministrazione competente ha reso il relativo provvedimento il 3 marzo 2014, entro i centottanta giorni normativamente previsti.

In assenza del provvedimento di compatibilità paesaggistica il comune non avrebbe potuto favorevolmente esitare l’istanza di accertamento di conformità del ricorrente, mancando uno dei suoi presupposti, ovvero la “doppia conformità” alla disciplina urbanistica (cfr. art. 13, co. 1, L. n. 47/1985; art. 36, co. 1, D.P.R. n. 380/2001).

Ciò posto, risulta per tabulas che, al momento del rilascio del provvedimento attestante la compatibilità paesaggistica dell’intervento (3 marzo 2014), era già inevitabilmente scaduto il termine di conclusione dei lavori per mantenere il finanziamento della cui revoca il ricorrente si duole (28 febbraio 2014).

E ciò anche ove si volesse prescindere da quanto sopra rilevato in merito alla revocabilità del suddetto finanziamento per la mancata comunicazione delle variazioni all’amministrazione erogante.

3.2.3. Per le ragioni sopra compendiate, la perdita del finanziamento in questione non può in alcun modo essere imputabile al comune resistente.

3.3. Ferme restando le considerazioni di cui sopra, non può ad ogni modo condividersi quanto sostenuto dalla società -OMISSIS-s.r.l. in ordine alla doverosità dell’indizione della conferenza di servizi da parte del comune a fronte dell’istanza di sanatoria, dovendosi pertanto negare anche la risarcibilità delle ulteriori voci di danno fatte valere da parte ricorrente.

Non colgono, anzitutto, nel segno le argomentazioni della società ricorrente in ordine a una supposta asimmetria tra il provvedimento n. 150, cit., reso all’esito di una conferenza di servizi, e l’autorizzazione in sanatoria n. 5/2015, non preceduta dal tale modulo di semplificazione procedimentale.

Al riguardo, come si evince dal decreto di archiviazione prodotto da parte ricorrente il 24 febbraio 2022, alla base del provvedimento -OMISSIS-vi sono due conferenze di servizi: (i) la prima, tenuta il 14 febbraio 2011, è stata convocata ai sensi dell’art. 4, co. 2, D.P.R. n. 447/1998; (ii) la seconda, tenuta il 7 aprile 2011, è stata convocata ai sensi dell’art. 7, co. 3, D.P.R. n. 160/2010.

Entrambe le suddette conferenze rientrano, pertanto, nel modulo procedimentale scandito dal d.lgs. n. 112/1998, di cui i due D.P.R. citati costituiscono attuazione, e che riguardano l’esercizio di attività produttive.

La conferenza di servizi di cui parte ricorrente ha lamentato la mancata attivazione sarebbe invece dovuta conseguire alla domanda di accertamento di conformità, per ottenere la sanatoria delle opere realizzate in modo difforme dal titolo autorizzatorio precedentemente ottenuto.

Ciò posto, è evidente che nel caso di specie non potrebbero invocarsi le norme che hanno determinato lo svolgimento delle predette conferenze del febbraio e dell’aprile del 2011, occorrendo piuttosto verificare se la disciplina urbanistico-edilizia impone l’utilizzo di questo modulo procedimentale nel caso di specie.

In proposito, il Collegio ritiene di prendere le mosse da una considerazione di carattere preliminare.

La richiesta di permesso di costruire e quella di accertamento di conformità sono rette da due logiche affatto differenti: nel primo caso l’istante chiede all’amministrazione la rimozione di un ostacolo allo svolgimento di un’attività inerente all’esercizio del diritto di proprietà; nel secondo caso l’istante chiede all’amministrazione di ottenere la sanatoria di un’attività ex se antigiuridica, quale la realizzazione di opere in assenza o in difformità del titolo edilizio.

A riprova di ciò può evidenziarsi come, nel caso di permesso di costruire, l’art. 20, co. 8, D.P.R. n. 380/2001, prevede un meccanismo di silenzio-assenso; laddove nel caso di accertamento di conformità, l’art. 36, co. 3, D.P.R. cit. (e, prima ancora, l’art. 13, co. 2, L. n. 47/1985) prevede l’opposto meccanismo del silenzio-rigetto.

La giurisprudenza amministrativa, sul punto, ha chiarito che la procedura di accertamento di conformità degli interventi realizzati in assenza o difformità dalla concessione edilizia (oggi permesso di costruire), è volta a rimuovere le conseguenze derivanti dalla condotta antigiuridica dell'autore dell'abuso edilizio, il che impone uno sforzo di maggiore collaborazione con l'Amministrazione, che si traduce nella necessità dell'integrale allegazione alla domanda di sanatoria dei documenti previsti dalla legge (Cons. St., Sez. IV, 20 luglio 2018, n. 4411), con un conseguente - e ragionevole - trasferimento dell'onere di tempestiva attivazione (mediante domanda di accertamento di conformità e successiva impugnazione del diniego tacito eventualmente formatosi sulla domanda) sul privato che, violando la legge, ha omesso di chiedere preventivamente il permesso di costruire ed ha in via di fatto realizzato la sua pretesa edificatoria, sottraendosi al previo controllo di conformità alla pianificazione urbanistica (TAR Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 27 marzo 2014, n. 279).

Ciò in perfetta aderenza al compendiato impianto normativo che, con la previsione della formazione del silenzio-rigetto dopo appena sessanta giorni dalla presentazione della domanda di sanatoria, intende disegnare un procedimento particolarmente veloce e snello; condizioni che possono essere garantite solo attribuendo al privato l’onere di fornire all’amministrazione tutti gli elementi utili - e quindi anche gli eventuali nulla osta necessari - per poterlo definire in suo favore, fin dal momento di presentazione dell’istanza.

A fronte, pertanto, di una siffatta disciplina, si mostra inconferente il richiamo fatto dalla parte ricorrente all’art. 14, co. 2, L. n. 241/1990 – norma di carattere spiccatamente generale e, in quanto tale, comunque non idonea ad incidere sul particolare procedimento che viene in rilievo - che, nel testo pro tempore vigente, disponeva l’obbligo di indizione della conferenza di servizi laddove l'amministrazione procedente fosse stata tenuta ad acquisire intese, concerti, nulla osta o assensi comunque denominati di altre amministrazioni pubbliche senza averli ottenuti, entro trenta giorni dalla ricezione, da parte dell'amministrazione competente, della relativa richiesta.

Nel caso di specie, in ogni caso, tale norma è inapplicabile in quanto, come si è visto, non può dirsi che l’onere in questione ricada sull’amministrazione comunale.

4. Stante quanto precede, il ricorso va respinto.

Quanto alle spese, il Collegio: (i) compensa le spese di parte ricorrente con l’assessorato resistente, avuta presente la ridotta attività difensiva spiegata dalla medesima (cfr., ex plurimis, Cons. St., Sez. V, 1 aprile 2021, n. 2726; TAR Sicilia, Palermo, Sez. III, 24 marzo 2022, n. 1026; TAR Sicilia, Catania, Sez. II, 1 febbraio 2022, n. 313); (ii) condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese legali nei confronti del comune di Pantelleria, in ossequio al generale criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Compensa le spese della società ricorrente con l’assessorato resistente.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite al comune di Pantelleria, che quantifica in euro 2.000,00 (euro duemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2022 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Maisano, Presidente

Raffaella Sara Russo, Referendario

Fabrizio Giallombardo, Referendario, Estensore