Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla Azienda Agricola Vitivinicola IOPPA F.lli Giampiero & Giorgio società agricola semplice, con sede legale in Romagnano Sesia via delle Pallotte n. 10, in persona del socio amministratore sig. Ioppa Marco, contro la Città di Borgomanero Suap Comuni associati, in persona del responsabile arch. Antonella Manuelli, la Città di Borgomanero, in persona del Sindaco pro tempore, e il Comune di Romagnano Sesia (No), in persona del Sindaco pro tempore, e nei confronti dell’Ente di Gestione delle Aree Protette del Ticino e del Lago Maggiore, corrente in Carceri (No), località Villa Picchetta, per l’annullamento del provvedimento conclusivo di procedimento (DPR 160/10) del Responsabile la Struttura SUAP in data 2 marzo 2018 (Pratica n.00892170036-12062017-1119) con il quale è stato diniegato il titolo unico per la realizzazione dell'intervento di trasformazione di area boscata in area agricola produttiva con l'impianto di noccioleto e vigneto in Comune di Romagnano Sesia fg.19 part. nn.104, 105, 106 e parte delle part. nn. 93, 94, 96, 100, 197 NCT, nonché di ogni atto pregresso, coevo e consequenziale.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 10 novembre 2021

NUMERO AFFARE 00667/2021

OGGETTO:

Ministero della transizione ecologica.

LA SEZIONE

Vista la relazione n. prot. 58536 del 31 maggio 2021, trasmessa con nota di pari n. prot. e data, con la quale il Ministero della transizione ecologica ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Paolo Carpentieri;
 

Premesso:

1. Con il ricorso in esame, notificato il 25 giugno 2018, l’Azienda Agricola Vitivinicola Ioppa F.lli Giampiero & Giorgio società agricola semplice, agendo tramite il suo socio amministratore sig. Ioppa Marco, ha impugnato il provvedimento in data 2 marzo 2018, pratica n. 00892170036-12062017-1119, con il quale lo sportello unico per le attività produttive dei Comuni associati della Città di Borgomanero ha respinto la domanda presentata in data 11 luglio 2017 dalla ricorrente per conseguire il titolo unico per la realizzazione dell'intervento di trasformazione di un’area boscata della superficie di circa 15.500 mq in area agricola produttiva con l'impianto di noccioleto e vigneto in Comune di Romagnano Sesia, fg.19, part. nn. 104, 105, 106 e parte delle part. nn. 93, 94, 96, 100, 197 NCT.

2. L’impugnato diniego è fondato sul parere negativo di valutazione di incidenza espresso con la determina n. 307 dell’8 settembre 2017 dall’Ente di gestione delle aree protette del Ticino e del lago Maggiore, che ha attualmente in gestione la zona interessata dalla trasformazione, ricompresa nella "Riserva Naturale delle Baragge", parere negativo poi confermato, pur dopo le interlocuzioni procedimentali con la parte istante e l’incontro tenutosi presso lo sportello unico in data 20 novembre 2017, con la comunicazione pervenuta in data 14 febbraio 2018, prot. n. 0002375, “In quanto gli elementi forniti dall'Azienda non risultano rilevanti per modificare sostanzialmente le valutazioni di incidenza negative irreversibili, non mitigabili e non compatibili con la conservazione della ZSC IT1150007 "Baraggia di Piano Rosa" derivanti dal progetto presentato” (parere negativo poi nuovamente confermato, come riferito in ricorso, in sede “di riesame”, con provvedimento n. 512 del 12 febbraio 2018).

3. La ditta ricorrente, ricordati i pareri favorevoli acquisiti (parere della Soprintendenza Archeologica, belle arti e paesaggio per le Province di Novara, VCO e Vercelli, in data 29 agosto 2017, autorizzazione paesaggistica del Comune di Romagnano Sesia n. 6/17 del 5 settembre 2017), ha esposto di aver prodotto, nell’ambito del procedimento amministrativo, un apposito studio per la valutazione di incidenza, dal quale emergeva che il lotto principale oggetto di richiesta di trasformazione, contrassegnato come zona 1, è interessato da circa 8850 mq di robineto misto con betulla, frassino maggiore, castagno, quercia rossa, pioppo tremolo e farnia (5 esemplari), strutturalmente giovane e in stato fitosanitario mediocre, cui si aggiunge la piccola porzione di bosco semi-pianeggiante (secondo lotto), contrassegnata come zona 2, di circa 2450 mq, interessato da un quercio - carpineto con composizione mista di farnia, betulla, robinia, pioppo tremolo e quercia rossa; ha aggiunto che la carta di habitat individua le aree interessate dal progetto come "quercio carpineti", riconducibili all'habitat 9160 dell'allegato I della direttiva 92/43/CEE, ma ha contestato che la zona I possa essere così classificata “se non nei termini di una discutibile potenzialità, in quanto fortemente caratterizzata dalla presenza di specie esotiche invasive (es: Quercia Rossa)” ed ha sostenuto che la proposta eliminazione della fascia di bosco di cui alla zona 1 non solo non produrrebbe alcun impatto ambientale e/o alterazione dell'esistente ecosistema, ma, anzi lo migliorerebbe; ha poi esposto, quanto all’area 2, che correttamente si configura come habitat 9160, di aver proposto efficaci misure di mitigazione delle possibili conseguenze negative (concludendo nel senso che l’insieme degli interventi proposti, quali, ad esempio, la piantumazione di arbusti autoctoni e di particolare pregio faunistico, come il biancospino, la conservazione in loco o in area boscata adiacente delle ceppaie e dei rami più grossi potenzialmente ospitanti le larve dei cervi volanti, unitamente alla piantumazione dei noccioli e dei vitigni, produrrebbe vantaggi anche per altre specie animali).

4. Dopo aver, infine, ripercorso analiticamente le ragioni tecniche ostative all'accoglimento del progetto opposte dall’Amministrazione, il contenuto degli allegati a) e b) alla determina n. 307/17, il preavviso di parere negativo, le osservazioni difensive proposte, le controdeduzioni dell'Ente e il provvedimento conclusivo del procedimento, la ditta ricorrente, su tali premesse, ha dedotto i seguenti motivi di censura:

4.1. “Violazione del principio di proporzionalità e di buon andamento della P.A. (art. 97 Costituzione) / Ingiustizia manifesta / Difetto di puntuale motivazione (art. 3 LS 241/1990 smi) / Difetto di motivazione in ordine alla scelta comparativa fra pareri (art. 3 LS 241/1990 smi)”: l’Ente gestore delle aree protette del Ticino e del lago Maggiore non avrebbe esplicitato le ragioni del dissenso rispetto ai provvedimenti delle altre amministrazioni “gerarchicamente allo stesso sovraordinate e superiori” (il riferimento è all’autorizzazione paesaggistica rilasciata dal Comune di Romagnano Sesia n. 6/17 del 5 settembre 2017, previo parere favorevole della Soprintendenza in data 29 agosto 2017), limitandosi a confutare, in modo apodittico, le argomentazioni tecniche dell'azienda ricorrente.

4.2. “Violazione e falsa applicazione dell'articolo 1 Legge 241/90 (principio di economicità dell'attività amministrativa) / Eccesso di potere per difetto di istruzione - motivazione nonché travisamento dei fatti (art. 3 L. 241/1990 smi) / Motivazione illogica e contraddittoria (art. 3 LS 241/1990 smi) / Ingiustizia manifesta”: la motivazione contenuta nel parere negativo qui contestato, nella parte in cui afferma che “la documentazione progettuale prodotta (relazione tecnico descrittiva; studio per la valutazione d'incidenza; relazione paesaggistica) evidenzia carenze che, ai fini della valutazione delle incidenze dell'intervento su habitat e specie, non consente di ottenere un quadro esaustivo”, denuncerebbe, ad avviso della ricorrente, un difetto di istruttoria, “che nel caso di specie era incompleta e comunque in corso”; un’ulteriore anomalia nell’iter motivazionale dell’atto impugnato consisterebbe nell’affermazione secondo la quale il progetto sarebbe soltanto “potenzialmente incompatibile con la conservazione dell'area protetta”, mentre il sacrificio imposto all'ambiente rispetto all'utilità socio-economica perseguita doveva essere valutato in concreto; valutazione, quest’ultima, che, secondo parte ricorrente, sarebbe mancata, atteso non sarebbero state valutate dall’Amministrazione le modifiche migliorative proposte dall’azienda richiedente (quali l’esclusione dal piano di coltivazione dell'area critica zona 2), né le criticità già presenti nella zona 1 (quali la presenza di specie vegetali particolarmente invasive e nocive, quercia rossa e pioppo, per le quali era in corso un piano di sradicamento); non si comprenderebbe, ha aggiunto la parte ricorrente, quali siano le fonti argomentative (letteratura giuridica in materia di conservazione d'habitat) utilizzate dall'Ente per confutare le osservazioni svolte dal tecnico di parte dell'azienda istante, “con la conseguenza che la discrezionalità tecnico-amministrativa dell'ente, difettando di trasparenza, si sarebbe trasformata di fatto in un inaccettabile, immotivato ed arbitrario esercizio del potere istruttorio/decisionale”; non sarebbero state apprezzate adeguatamente le misure di mitigazione che la proponente si era impegnata ad apportare; l’ente avrebbe infine rifiutato ogni forma di collaborazione con la parte privata non prendendo in considerazione la sua manifestata disponibilità a valutare soluzioni diverse da quelle inizialmente proposte, al fine di superare le ragioni del possibile dissenso.

5. Il Ministero della transizione ecologica, nella relazione n. prot. 58536 del 31 maggio 2021, ha concluso per l’inammissibilità e comunque per il rigetto del ricorso siccome infondato.

6. La parte ricorrente ha presentato una memoria di replica in data 25 giugno 2021 (trasmessa con nota – con osservazioni – del Ministero istruttore n. prot. 75291 del 12 luglio 2021), nella quale ha insistito nelle tesi già proposte.

Considerato:

1. Il ricorso è in parte inammissibile, in parte infondato.

2. Sono inammissibili le censure con le quali la ditta ricorrente intende stabilire un raffronto diretto nel merito tecnico-scientifico tra le valutazioni tecnico-discrezionali operate dall’Ente gestore e le argomentazioni spese nella relazione tecnica di parte [ad esempio, nella parte del ricorso in cui si afferma che non sarebbero comprensibili le ragioni per le quali talune argomentazioni del tecnico di parte non sarebbero state condivise dall’Amministrazione, tra le altre, quelle a proposito delle specie volatili nidificanti e migranti nell'area, “in quanto: il Succiacapre è specie legata alle zone di brughiera per la nidificazione e alle aree aperte per la caccia; il Nibbio Bruno, anche per l'apertura alare che lo caratterizza, non caccia in bosco ma nelle aree aperte quelle prede che l'intervento proposto potrà favorire, come rettili e roditori; l'Averla piccola nidifica nelle aree cespugliate ai margini di aree agricole (proprio l'habitat che si vorrebbe ricostruire); l'Ortolano frequenta ambienti agricoli e aree ecotonali. Allo stato attuale Averla piccola, Ortolano e Lepidotteri non trovano tra l'altro, nella fascia ecotonale presente, quegli elementi arbustivi ed erbacei che ne possono incrementare la disponibilità di microhabitat per l'alimentazione, la sosta migratoria e la riproduzione, mentre le misure di mitigazione proposte si prefiggono l'obiettivo, seppur diminuendo l'ampiezza della fascia interessata, di migliorarne sia la funzione di supporto alla biodiversità locale nei confronti della specie citate, sia la "funzione tampone tra l'area agricola e la vicina area boschiva”]. A giudizio del Collegio, le ora richiamate considerazioni, ed altre consimili rinvenibili passim nell’atto introduttivo, si appalesano inammissibili perché, sia pur sotto la forma di censura di eccesso di potere per difetto motivazionale e attraverso la deduzione di una pretesa carenza di indicazione delle fonti scientifiche assunte a base delle conclusioni raggiunte, introducono in realtà temi e questioni che investono direttamente il merito delle valutazioni tecnico-discrezionali dell’Amministrazione, sindacabile in questa sede di controllo di legittimità esclusivamente per i profili di evidente errore in fatto, illogicità, irragionevolezza, sproporzione; vizi, questi, invero insussistenti nella fattispecie, nella quale l’Amministrazione ha condotto un’ampia ed esaustiva attività istruttoria, con un pieno contraddittorio con la parte, culminata in atti più che sufficientemente motivati, tali comunque da sottrarsi alle censure proposte.

3. Si rivela inoltre comunque infondata nel merito la contestazione di omessa indicazione delle fonti della pertinente letteratura scientifica alla quale le valutazioni e le conclusioni maturate ed espresse si sarebbero ispirate o richiamate, o sulle quali sarebbero fondate. Non sussiste, infatti, un siffatto obbligo motivazionale dell’Amministrazione, in termini così specifici e analitici, in sede di espressione di pareri tecnico-scientifici ex art. 17 della legge n. 241 del 1990.

4. Infondata viene poi giudicata dal Collegio la censura secondo la quale vi sarebbe un’anomalia nell’iter motivazionale dell’atto impugnato, consistente nell’affermazione secondo la quale il progetto sarebbe soltanto “potenzialmente incompatibile con la conservazione dell'area protetta”. Il giudizio di incompatibilità espresso in termini di potenzialità è la logica conseguenza della natura necessariamente prognostica della valutazione ambientale, correttamente orientata dal principio di precauzione, orientata, dunque, a prevenire e impedire pregiudizi ai beni ambientali tutelati, prima che a rimuoverne gli effetti. Non vi è, dunque, alcuna anomalia, rilevante sul piano della legittimità, in tale motivazione.

5. Aggiunge poi la parte ricorrente che non sarebbero state valutate dall’Amministrazione le modifiche migliorative proposte dall’azienda richiedente (quali l’esclusione dal piano di coltivazione dell'area la critica zona 2), né le misure di mitigazione che essa si era impegnata ad apportare; l’ente avrebbe in tal modo rifiutato ogni forma di collaborazione con la parte privata, non prendendo in considerazione la sua manifestata disponibilità a valutare soluzioni diverse da quelle inizialmente proposte, al fine di superare le ragioni del possibile dissenso.

5.1. Anche questa prospettazione non è giudicata fondata dal Collegio, poiché in realtà, come risulta dagli atti, l’Amministrazione ha compiuto un’approfondita istruttoria ed ha appieno valutato le proposte migliorative e di mitigazione presentare dalla ditta ricorrente, ma le ha – non irragionevolmente – giudicate inidonee a superare le rilevate criticità e a prevenire il rischio di pregiudizio dei valori ambientali protetti insito nel progetto presentato. Deve altresì considerarsi, a ulteriore dimostrazione della legittimità dell’operato dell’Amministrazione, che, come del resto ampiamente riferito nelle premesse in fatto dello stesso ricorso introduttivo, sopra richiamate, il procedimento amministrativo è stato caratterizzato nella fattispecie da un inteso e approfondito confronto dialettico tra le parti, culminato anche in un apposito incontro svoltosi presso lo sportello unico in data 20 novembre 2017, nell’acquisizione di ulteriori memorie e controdeduzioni di parte e, infine, nel riesame confermativo del parere negativo espresso dall’Ente di gestione delle aree protette del Ticino e del lago Maggiore con il successivo atto n. 512 del 12 febbraio 2018 (“In quanto gli elementi forniti dall'Azienda non risultano rilevanti per modificare sostanzialmente le valutazioni di incidenza negative irreversibili, non mitigabili e non compatibili con la conservazione della ZSC IT1150007 "Baraggia di Piano Rosa" derivanti dal progetto presentato”).

6. Infondata deve poi giudicarsi la tesi, svolta nel primo motivo di ricorso, secondo la quale l’Ente intimato avrebbe dovuto allinearsi, nell’espressione del suo parere in campo ambientale, alle valutazioni di compatibilità paesaggistica dell’intervento positivamente espresse dalla soprintendenza statale e dal Comune di Romagnano Sesia. L’argomento di parte ricorrente mostra di ritenere che l’autorizzazione paesaggistica goda di una sorta di primazia e di efficacia prevalente sulle altre valutazioni ambientali. Questa tesi non è condivisibile. L’autorizzazione paesaggistica svolge effetti condizionanti i titoli edilizi per la realizzazione dell’intervento (come esplicitato dall’art. 146, comma 4, del codice di settore del 2004: “L'autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l'intervento urbanistico-edilizio”), ma riguarda un ambito di valutazione – quello di compatibilità paesaggistica dell’intervento – che non coincide con quello di conformità/compatibilità ambientale, stante la nota distinzione tra i due ambiti di materia (l’uno focalizzato prevalentemente sugli aspetti percettivi ed estetici della porzione di territorio considerata, l’altro focalizzato, invece, soprattutto sulla tutela della consistenza fisico-chimica-biologica delle matrici ambientali; s tale distinzione di veda Cons. Stato, Ad. plen., 27 luglio 2016, n. 17). Né a conclusioni diverse può autorizzare la previsione dell’art. 145, comma 3, del medesimo codice, che stabilisce la prevalenza gerarchica della pianificazione paesaggistica sugli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. Tale prevalenza è infatti circoscritta agli strumenti di pianificazione, ma non implica affatto, al livello provvedimentale, la prevalenza assorbente dell’autorizzazione paesaggistica rispetto alle distinte e autonome valutazioni di compatibilità ambientale. In tal senso deve condividersi la replica formulata dall’Ente gestore delle aree protette del Ticino e del lago Maggiore, che ha rimarcato come siano distinti gli ambiti su cui si sono pronunciati gli organi competenti, poiché il parere rilasciato dal Ministero e fatto proprio dal Comune di Romagnano Sesia concerne espressamente la compatibilità del progetto con i valori paesaggistici, mentre l’Ente di gestione delle aree protette ha compiuto la valutazione di incidenza dell’intervento sul patrimonio naturalistico e la biodiversità esistenti all’interno della zona speciale di conservazione (ZSC) “Baraggia di Piano Rosa” istituita all’interno dell’area protetta.

7. Merita infine condivisione anche la replica opposta dal Ministero all’ulteriore doglianza sviluppata dalla parte ricorrente (e ripresa nella memoria finale del 25 giugno 2021), riguardante la asseritamente errata classificazione del bosco su cui si sarebbe dovuto effettuare l’intervento, che non costituirebbe, secondo parte ricorrente, un habitat e non avrebbe nessuna delle caratteristiche che renderebbero l’area meritevole di uno speciale regime di conservazione (in particolare perché il “Robinieto” non sarebbe meritevole della tutela ambientale accordata dall’Ente di gestione dell’area protetta). Come condivisibilmente osservato dall’Amministrazione, la circostanza che nel sito interessato siano presenti prevalentemente delle robinie non vale di per sé a giustificare la scarsa incidenza del progetto sulla conservazione della biodiversità, considerato che la presenza di tale specie alloctona rende la zona ascrivibile all’Habitat Natura 200 9160 – “Querceti di farnia o rovere subatlantici dell’Europa Centrale del Carpinion betuli”; inoltre, dal momento che la viticoltura prevede l’utilizzo di pesticidi e molecole chimiche, l’intervento progettato avrebbe potuto comportare la perdita di microhabitat e di ricchezza floristica. In ogni caso, siffatte contestazioni avrebbero dovuto riguardare eventualmente la misura di inclusione dell’area controversa all’interno della riserva naturale, o avrebbero, al limite, potuto supportare una richiesta di riesame della perimetrazione e di stralcio delle aree ormai prive di interesse naturalistico, ma non possono validamente sostenere le censure qui proposte avverso il diniego opposto ai progettati interventi, legittimamente giudicati non compatibili con le esigenze di tutela dell’area medesima.

8. Conclusivamente, per tutti gli esposti motivi, il ricorso deve giudicarsi in parte inammissibile, in parte infondato.

P.Q.M.

Esprime il parere che il ricorso debba essere in parte dichiarato inammissibile e in parte respinto, nei sensi di cui in motivazione.

L'ESTENSOREIL PRESIDENTE

Paolo CarpentieriPaolo Troiano

IL SEGRETARIO

Maria Cristina Manuppelli