Viticoltura - Agevolazioni - Domanda di contributo per accedere al finanziamento europeo di cui al bando approvato con la D.G.R. n. 864/2015 - Finanziamento previsto nell’ambito della politica europea di sostegno allo sviluppo delle iniziative del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Emilia-Romagna (PSR) per il periodo 2014-2020 ed afferente al Tipo di Operazione 6.1.01 “Insediamento dei giovani agricoltori” - Mancata evidenza nel PSA dell’intenzione di gestire l’azienda per ottenere “uva per vino di qualità”.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 630 del 2016, proposto da
Ilaria Monti, rappresentata e difesa dagli avvocati Beatrice Belli, Enrico Vincenzi, con domicilio eletto presso lo studio Beatrice Belli in Bologna, Strada Maggiore 47;

contro
 

Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Marina Michelessi, Claudia Menini, con domicilio eletto presso lo studio Regione Ufficio Legale Regione E.R. in Bologna, viale Aldo Moro 52;

nei confronti

Società Agricola La Busazza S.S. non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della determinazione del Dirigente del Servizio Territoriale Agricoltura, caccia e Pesca di Ravenna n. 7509 del 10.5.2016 con cui è stata approvata la NON ammissibilità delle istanze, non allegata, di cui sono ignoti, allo stato i contenuti, e di cui si dà comunicazione alla ricorrente con nota PG 2016/390265 del 26.5.16;

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e/conseguenziale;

nonché, per quanto occorrer possa, della "comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento delle domande".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 ottobre 2021 la dott.ssa Maria Ada Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO
 

Con il presente ricorso è chiesto l’annullamento della determinazione del Dirigente del Servizio Territoriale Agricoltura, caccia e Pesca di Ravenna n. 7509 del 10.5.2016 con cui è stata approvata la NON ammissibilità delle istanze di cui sono ignoti, allo stato i contenuti, e di cui si dà comunicazione alla ricorrente con nota PG 2016/390265 del 26.5.16.

Il ricorso è stato affidato ai seguenti motivi di diritto :

1). Illegittimità per violazione di legge, violazione e falsa applicazione art. 10 bis L. 241/90;

2). Illegittimità per violazione di legge per violazione e falsa applicazione del punto 11 della lex specialis di cui al bando unico regionale di attuazione nell’anno 2015 ai tipi di operazione 6.1.01 aiuto all’avviamento di impresa per giovani agricoltori e 4.1.02 investimenti in aziende agricole di giovani agricoltori beneficiari del premio di primo insediamento del PSR 2014-2020.

3). Illegittimità della lex specialis di cui al bando unico regionale di attuazione nell’anno 2015 ai tipi di operazione 6.1.01 aiuto all’avviamento di impresa per giovani agricoltori e 4.1.02 investimenti in aziende agricole di giovani agricoltori beneficiari del premio di primo insediamento del PSR 2014-2020 con riferimento al punto 27, eccesso di potere sotto il profilo della carenza di motivazione.

4). Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento ed erronea valutazione dei fatti, falso presupposto di fatto, difetto di motivazione, illogicità della motivazione.

I). Giova richiamare gli eventi in fatto.

La sig.ra Ilaria Monti, in qualità di titolare della omonima impresa individuale, con sede in Faenza (RA), presentava, tramite il CAA Confagricoltura di Faenza, la domanda di premio n. 5001821 a valere sul Tipo di Operazione 6.1.01 e la domanda di contributo collegata n. 5001628 sul Tipo di Operazione 4.1.02 al fine di accedere al finanziamento europeo di cui al bando approvato con la D.G.R. n. 864/2015.

Il finanziamento in questione era previsto nell’ambito della politica europea di sostegno allo sviluppo delle iniziative del Programma di Sviluppo Rurale della Regione Emilia-Romagna (PSR) per il periodo 2014-2020 ed afferiva al Tipo di Operazione 6.1.01 “Insediamento dei giovani agricoltori” che, va ricordato, prevedeva un premio per il primo insediamento in agricoltura e all’operazione e 4.1.02 “Ammodernamento di aziende agricole dei giovani agricoltori” che prevedeva un contributo per le spese, ritenute ammissibili, relative ad un Piano di Investimenti (PI) collegato al Piano di Sviluppo Aziendale (PSA) presentato per l’operazione 6.1.01.

Alla domanda per Operazione 6.1.01, la sig.ra Monti allegava come richiesto a pena di inammissibilità il Piano di Sviluppo Aziendale (PSA).

In sede istruttoria, venivano ravvisati motivi ostativi all’ammissione delle domande sulla base di elementi oggettivi come indicati dalla lex specialis.

Conseguentemente, con nota del 20 aprile 2016, inviata tramite pec, la Regione Emilia-Romagna inoltrava all’impresa comunicazione ai sensi dell'art. 10 bis L. 241/1990, rilevando che, dall’esame della domanda e della documentazione alla stessa allegata, in relazione al Piano di sviluppo aziendale (PSA) non risultava soddisfatto il requisito connesso all’incremento della Dimensione Economica dell’azienda oggetto di insediamento nella situazione ex post.

In particolare, nell’ambito del Piano di Sviluppo Aziendale (PSA) presentato, in riferimento alla dimensione economica aziendale veniva rilevato quanto segue:

1).Non risultava compreso, al fine del calcolo della dimensione economica ex ante, l’intero riparto colturale 2015 con riferimento alle superfici aziendali oggetto dell’insediamento. In particolare, per il calcolo della dimensione economica ex ante non veniva computata la superficie del terreno di cui alle particelle 149 e 151, in quanto la stessa veniva indicata nel PSA come terreno incolto anziché, come risulta dal Piano Colturale 2015 del precedente conduttore, come terreno coltivato a grano.

Ciò, quindi, comportava un aumento nel calcolo della superficie ex ante pari a 0,7304 ettari con uno scostamento del valore complessivo della Dimensione Economica pari a 1.012,40 euro.

2) Con riferimento al vigneto non risultava poi considerata la quota di superficie coltivata “per uva da vino di qualità”, pari a 0,5830 ettari, dal precedente conduttore, bensì risultava indicata nel PSA l’intera area di 2,7000 ettari come “vigneto per uva da vino comune”. Da ciò derivava un ulteriore scostamento pari a 8.360,93 €.

A conclusione dell’istruttoria, esaminate le osservazioni presentate dalla ricorrente, il Servizio regionale competente con determinazione n. 7509 del 10 maggio 2016 disponeva la non ammissibilità della domanda di premio e contributo presentate.

II). Va richiamata la disciplina della lex specialis.

Per il Tipo di Operazione 6.1.01 il Bando - al fine di incentivare il primo insediamento in agricoltura di imprenditori agricoli giovani e professionalizzati, nonché il successivo sviluppo del loro progetto imprenditoriale – prevedeva un premio di € 30.000 per insediamenti in zone senza vincoli naturali o altri vincoli specifici (punto 13 – Entità dell’aiuto); mentre per il Tipo di Operazione 4.1.02 - volta a supportare, in maniera complementare al tipo di operazione 6.1.01, le imprese di nuova costituzione dei giovani - prevedeva un sostegno per la realizzazione di Piani di Investimenti collegati ai Piani di Sviluppo Aziendale (PSA) presentati nell’ambito dell’operazione 6.1.01.

Nella Sezione I - “Descrizione requisiti e condizioni tipo di operazione 6.1.01”, al punto 4. il bando precisa che possono essere Beneficiari del sostegno persone fisiche che si insediano in agricoltura assumendo la responsabilità civile e fiscale di una azienda agricola per la prima volta e presentano domanda di premio di primo insediamento con allegato un Piano di Sviluppo relativo all’azienda agricola (PSA) oggetto d’insediamento, indicati come “giovani agricoltori” (pag. 11].

Al successivo punto 9., “Piano di sviluppo aziendale (PSA) - Contenuti e condizioni di ammissibilità”, il bando prevede che il Piano di sviluppo aziendale (PSA) dovrà essere presentato contestualmente alla domanda di premio di primo insediamento, pena l’inammissibilità della domanda stessa.

Il punto declina le condizioni di ammissibilità del PSA e dispone infine che <<Il mancato rispetto anche solo di una tra le suddette condizioni determina la inammissibilità del PSA nel suo complesso e conseguentemente la decadenza della domanda di premio, nonché di quella di contributo eventualmente collegata in modalità "pacchetto giovani" …>>.

Il PSA dovrà sviluppare i seguenti punti:

- la situazione aziendale di partenza, da cui si rilevino gli elementi cardine specifici, incluso il mercato di riferimento, la strategia commerciale e l’integrazione con il territorio, l'organizzazione (del ciclo produttivo ed aziendale nel suo complesso);

- il progetto imprenditoriale per lo sviluppo dell'azienda, con la definizione delle tappe essenziali e degli obiettivi di sviluppo;

- i particolari delle azioni, incluse quelle inerenti al miglioramento della sostenibilità ambientale e all'efficienza delle risorse, occorrenti per lo sviluppo dell'azienda, con particolare riferimento a:

- fabbisogno di formazione/consulenza del giovane imprenditore con particolare riferimento alle tematiche ambientali. Nei casi di carenza formativa, in funzione del requisito della capacità professionale, il PSA dovrà obbligatoriamente contenere la previsione della formazione necessaria al raggiungimento di detta capacità;

- investimenti previsti (programma analitico degli investimenti comprensivo di crono-programma);

- ogni altra azione ritenuta necessaria per lo sviluppo aziendale;

- le previsioni economico–finanziarie, idonee ad evidenziare la sostenibilità economica e finanziaria delle azioni previste.

Per risultare ammissibile il PSA dovrà inoltre:

- dimostrare che il premio/i premi saranno integralmente utilizzati per lo sviluppo dell'azienda (vedi successivo punto 10);

- dimostrare il conseguimento di un incremento di dimensione economica aziendale al termine del PSA (vedi successivo punto 11)

- prevedere che il/i giovane/i saranno conformi alla definizione di "agricoltore in attività" di cui all'art. 9 del Reg. (UE) n. 1307/2013 entro 18 mesi dall'insediamento;

- conseguire un punteggio di merito, sulla base dei criteri di priorità descritti nella Tabella di cui al successivo punto 16.2, non inferiore a 4 punti.

Durante il periodo di vigenza del PSA l’impresa non potrà presentare ulteriori PI a valere sul tipo di operazione 4.1.01.” (pagg. da 16 a 18).

Al punto 9.5., “Ulteriori limitazioni, vincoli e prerogative”, il bando dispone: “Con riferimento al PSA sono identificativi i seguenti ulteriori vincoli, limitazioni e prerogative: …omissis …

9.5.3. qualora il PSA preveda l'accesso integrato al tipo di operazione 4.1.02 per il finanziamento di investimenti ammissibili e coerenti con i fabbisogni definiti prioritari per ciascun settore dal PSR, dovranno essere fornite tutte le informazioni necessarie alla valutazione della relativa domanda di finanziamento. La decadenza della domanda sul tipo di operazione 6.1.01 costituirà motivo dell’inammissibilità della domanda correlata sul tipo di operazione 4.1.02 e della revoca del contributo eventualmente già eventualmente concesso …” (pagg. 18 e 19).

Il successivo punto 11., “Criteri per verificare l’incremento di Dimensione Economica dell'azienda”, dispone: “L’incremento di Dimensione Economica dell'azienda (D.E.), espresso in Standard Output (o Produzione Standard), si valuta in base alla situazione aziendale conseguente alla realizzazione del PSA presentato dal giovane contestualmente alla domanda di aiuto.

L’incremento di D.E. dovrà essere dimostrato mediante raffronto tra la D.E. di partenza e quella conseguita successivamente al completamento del PSA. Detta D.E. sarà calcolata per la situazione ex ante sulla base delle colture/allevamenti risultanti dal Piano colturale unico e consistenza zootecnica presenti al momento della domanda, per la situazione ex post in base alla situazione prevista e conseguita ad avvenuta realizzazione del PSA.

Per il calcolo dello Standard Output si fa riferimento alla metodologia illustrata dall'Allegato IV al Reg. (CE) n. 1242/2008, che istituisce una tipologia comunitaria delle aziende agricole.

Il Piano Colturale di riferimento per il calcolo è quello presente nel fascicolo aziendale dell'Anagrafe regionale delle Aziende agricole riferito all'annata agraria in corso.

La consistenza zootecnica al momento della domanda si intende quella media risultante nell'anno precedente la presentazione della domanda stessa; se indisponibile, si farà riferimento a quella risultante al momento di presentazione della domanda.

La tabella di concordanza tra i codici coltura/allevamento attribuiti da AGREA per la presentazione del Piano Colturale e i codici coltura/allevamento per i quali l'Istituto Nazionale di Economia Agraria - INEA ha elaborato il valore regionale di Standard Output è riportata negli Allegati 3 e 4 al presente bando.

Colture/allevamenti eventualmente presenti in azienda o previsti dal PSA che non siano riconducibili secondo la suddetta Tabella alle tipologie valorizzate da INEA non potranno essere computati.

Il requisito si ritiene verificato allorché, in sede di accertamento di avvenuta realizzazione di tutti gli interventi programmati nel PSA, le colture/allevamenti previsti risultino effettuati secondo le previsioni.

Dunque, la natura di tale requisito (incremento di Dimensione Economica dell'azienda) viene spiegata nel punto 11 del bando (“Criteri per verificare l’incremento di dimensione economica dell’azienda”). L’incremento di Dimensione Economica dovrà essere dimostrato mediante il raffronto tra la Dimensione Economica di partenza e quella conseguita successivamente al completamento del PSA. Detta Dimensione Economica sarà calcolata per la situazione ex ante sulla base delle colture/allevamenti risultanti dal piano colturale unico e dalla consistenza zootecnica presenti al momento della domanda; per la situazione ex post sarà calcolata in base alla situazione prevista e conseguita ad avvenuta realizzazione del PSA. Entrambe le Dimensioni Economiche vengono calcolate moltiplicando la superficie per il valore unitario definito per ogni singola coltura o capo come riportato nella tabella dei valori unitari INEA.

III). Può passarsi al merito della causa.

1). Con il primo motivo di ricorso la ricorrente deduce : violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis, non avendo controparte, nello stesso atto, dato conto delle ragioni per cui le considerazioni dedotte dalla parte interessata non fossero state ritenute utili a rimuovere le ragioni che impedivano l'accoglimento delle domande dell'interessata.

La Regione obietta che tali argomentazioni sarebbero invece contenute nella documentazione allegata.

Come noto, l'art. 10-bis della legge n. 241/1990, introdotto dall'art. 6 della legge n. 15/2005, e di cui è dedotta la violazione, stabilisce l'obbligo per l'Amministrazione, nei procedimenti ad istanza di parte, del c.d. "preavviso di rigetto". Il quale si sostanzia nell'obbligo di comunicazione agli istanti, prima della formale adozione di un provvedimento idoneo ad incidere nella loro sfera giuridica, dei motivi che ostano all'accoglimento della domanda.

Si tratta di una norma di garanzia partecipativa che ha la finalità di consentire, anche nei procedimenti ad istanza di parte, gli apporti collaborativi dei privati, allo scopo di porre questi ultimi in condizione di chiarire, già nella fase procedimentale (con l'evidente scopo di istituire un ulteriore fattore deflattivo del contenzioso, rispetto a quello a quello già introdotto dalla legge n. 241 con gli artt. 7 e segg.), tutte le circostanze ritenute utili ai fini della definizione della vicenda da cui esiterà l'eventuale provvedimento finale.

In direzione del perseguimento delle ora enunciate finalità, preordinate a rendere effettivi i principi di principi di trasparenza e di buona amministrazione rivenienti dal'art. 97 della Costituzione, si prevede la possibilità di instaurare un contraddittorio tra p.a. e amministrati, con l'eventualità per questi ultimi di formulare osservazioni scritte, del cui mancato accoglimento "deve essere data ragione nel provvedimento finale".

Orbene, come più volte ribadito dalla giurisprudenza (CdS, VI, 11 aprile 2006, n. 1999), l'onere di cui al più volte menzionato art. 10-bis non comporta la puntuale confutazione analitica delle argomentazioni svolte dalla parte privata, essendo sufficiente ai fini della giustificazione del provvedimento adottato la motivazione complessivamente e logicamente resa a sostegno dell'atto stesso, ulteriormente e condivisibilmente soggiungendosi (Tar Liguria, II, 11 aprile 2008, n. 543) che in subiecta materia quel che rileva è la valutazione della sufficienza della motivazione in relazione all'ampiezza dei poteri affidati all'amministrazione.

Peraltro, nel caso di specie, il Collegio rileva che - a seguito della comunicazione dei motivi ostativi del 20 aprile 2016 - la sig.ra Monti ha presentato memorie difensive che sono state prese in considerazione dall’Amministrazione.

Infatti, nel riferimento tecnico del 2 maggio 2016 si legge:

<< - non risulta accoglibile l’argomentazione addotta circa il mancato inserimento della superficie di ettari 0,7304 a frumento tenero al fine del calcolo della dimensione economica della situazione iniziale, in considerazione del fatto che non doveva essere valutato il riparto colturale esistente all’atto dell’insediamento come sostenuto dalla parte, bensì il Piano colturale presente nel fascicolo aziendale dell’Anagrafe regionale delle aziende agricole riferito all’annata agraria in corso così come stabilito al punto 11 del bando regionale approvato con DGR n. 864/2015 e ulteriormente precisato al punto 1 dell’Allegato 1 approvato con Determinazione del Direttore Generale n. 11566 del 14/09/2015 che recita: “si precisa che per annata agraria in corso deve intendersi quella in corso all’apertura del bando e pertanto tutte le domande presentate ai sensi della DGR n. 864/2015 dovranno fare riferimento alle colture attuate e dichiarate in un Piano Colturale (PC) per l’annata 2015 sulle particelle costituenti l’azienda del giovane neo insediato.”.

Pertanto è destituita di fondamento la prima censura dedotta.

2). Con il secondo motivo di ricorso si deduce : violazione del punto n. 11 del bando, per non avere la Regione effettuato un confronto oggettivo tra la situazione ex ante ed ex post, in quanto ha operato una rettifica in aumento dei valori indicati per il vigneto

Anche su questa censura la Regione replica nel merito.

Risulta in atti che il progetto imprenditoriale, illustrato alla Sezione 2 del PSA allegato alla domanda presentata dalla sig.ra Monti, prevede nell’area oggetto dell’insediamento la coltivazione di vigneto - in parte vigneto di nuovo impianto (per circa 1,13 ettari) e in parte vigneto già esistente (per circa 0.5830 ettari) – e in minima parte la coltivazione di albicocco (0.3600 ettari).

Nella Sezione 5 del suddetto PSA sono indicati investimenti che non interessano solamente la superficie precedentemente coltivata a frutteto e seminativo. Sul punto si precisa, infatti, che è previsto anche l’acquisto di macchinari ed attrezzature specifici per vigneto e, pertanto, da utilizzarsi sull’intera superficie viticola condotta dalla ricorrente (dunque, tanto sui vigneti di nuovo impianto o acquisizione, quanto su quelli esistenti).

Tanto chiarito, si ribadisce che l’Amministrazione sulla base degli elementi di cui al punto 11 del bando ha ricalcolato la Dimensione Economica ex ante come risultante dalla <<oggettiva situazione colturale esistente ed accertata in sede istruttoria>> e l’ha poi – come era tenuta ai sensi del punto 11 del bando – rapportata alla Dimensione Economica prevista a seguito della realizzazione del PSA descritta e calcolata dalla sig.ra Monti appunto nel PSA allegato alla domanda.

3). Con il terzo motivo di ricorso si deduce che è mancata un’effettiva fase istruttoria essenziale per l’adozione del provvedimento finale, prevista al punto 27.3 del bando.

Anche questa censura non è condivisibile in base al riscontro documentale e al fatto che

in sede istruttoria non è risultato soddisfatto il requisito dell’incremento della Dimensione Economica, condizione questa riconducibile a quei vizi per i quali il bando prevede espressamente l’inammissibilità (cfr. punto 9).

Si è già più volte evidenziato inoltre che ai sensi della lex specialis l’incremento di Dimensione Economica aziendale va calcolato in modo automatico secondo una mera operazione aritmetica.

4). Con il quarto motivo si è impugnato l’atto della Regione per errori concettuali nei calcoli effettuati.

Anche questa ultima censura non merita condivisione in quanto dal PSA della sig.ra Monti non si desume in alcun modo l’intenzione di gestire l’azienda per ottenere “uva per vino di qualità”.

In conclusione, il ricorso è infondato e deve essere respinto.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando :

Respinge il ricorso, come in epigrafe proposto.

Condanna la soccombente al pagamento delle spese del giudizio che liquida in favore della controparte costituita nella misura di € 3000,00 oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 20 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Maria Ada Russo, Consigliere, Estensore

Jessica Bonetto, Primo Referendario