Viticoltura - Domanda di annullamento del provvedimento di decadenza del contributo regionale concesso per la ristrutturazione e riconversione di vigneti - Controllo ex ante delle superfici per le quali è stato richiesto il finanziamento, il cui ambito comprende, oltre all’accertamento della sussistenza e consistenza del vigneto, la verifica di tutti gli elementi tecnici indicati in domanda - Controllo effettuato dagli operatori dell’organo regionale competente mediante sopralluogo che ha consentito loro di prendere cognizione della situazione di fatto.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 278 del 2020, proposto da La Vallata Società Agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv.to Romina Magnani, con domicilio digitale corrispondente alla PEC indicata negli scritti difensivi, e domicilio fisico ex lege presso la Segreteria del T.A.R. in Bologna, Via D’Azeglio n. 54;

contro
 

Regione Emilia Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Fabrizia Senofonte, Claudia Menini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso la sede dell’Avvocatura regionale in Bologna, Viale Aldo Moro n. 52;

per l’annullamento

- DEL PROVVEDIMENTO IN DATA 31/1/2020, NOTIFICATO IN PARI DATA, RECANTE LA DECADENZA DAL CONTRIBUTO REGIONALE CONCESSO PER LA RISTRUTTURAZIONE E LA RICONVERSIONE DI VIGNETI (CAMPAGNA 2019/2020);

- DELL’ALLEGATO CONTROLLO RETTIFICATO, NOTIFICATO UNITAMENTE AL PROVVEDIMENTO SFAVOREVOLE;

- DI QUALUNQUE ATTO AD ESSO CONNESSO E CONSEGUENTE.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 3 dicembre 2020 il dott. Stefano Tenca e trattenuta la causa in decisione ai sensi dell’art. 25 del D.L. 137/2020;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 

FATTO
 

A. L’odierna controversia investe la Misura di ristrutturazione e di riconversione dei vigneti per la campagna 2019/2020 prevista – sulla scorta del regolamento UE 1308/2013 – dalla deliberazione della Giunta regionale 25/3/2019 n. 467 (doc. 3) e dalle relative disposizioni applicative (doc. 4).

B. L’istanza della ricorrente – che contemplava solo i costi di reimpianto (cd. riconversione del vigneto) senza estendersi alla perdita del reddito e ai costi di estirpazione – veniva ammessa come tipologia di intervento n. 178 (doc. 5).

B.1 Sottolinea la Società ricorrente che il par. 13.2 delle Disposizioni applicative (doc. 4) “Termini ed adempimenti riferiti ai procedimenti del potenziale viticolo” statuisce che:

“Al fine del rispetto dei termini procedimentali fissati dalle disposizioni amministrative regionali in tema di potenziale viticolo, sono previste le seguenti tempistiche:

* Nel caso di domande di aiuto collegate a comunicazioni di intenzione all’estirpazione, per consentire l’effettuazione dei controlli ex ante, le operazioni di estirpazione degli impianti vitati, devono essere effettuate a partire dal 31 Agosto 2019 pena l’esclusione della relativa superficie oggetto di intervento;

*I richiedenti privi di autorizzazione al reimpianto che rientrano nelle condizioni di cui al precedente paragrafo 5 punti 1.2.2. e 1.2.4. devono presentare la domanda di autorizzazione al reimpianto entro e non oltre il giorno 10 Marzo 2020 pena l’esclusione della relativa superficie oggetto dell’intervento;

*La comunicazione di fine lavori del reimpianto o della variazione del sistema di allevamento o della avvenuta riconversione varietale del vigneto oggetto di contributo deve essere presentata al servizio territoriale competente entro la scadenza di presentazione delle domande di pagamento, ovvero entro il 10 Giugno 2020”.

C. La domanda di contributo per riconversione riguardava una superficie a vigneto per complessivi 55.561 mq., come indicato nel procedimento di estirpazione (intenzione) n. 57085 protocollato l’8/4/2019. Il Servizio Territoriale Agricoltura Caccia e Pesca della Regione (STACP) di Ravenna effettuava il controllo in loco in data 15/5/2019, e con verbale del successivo 29/5 (all. 8) comunicava l’esito positivo rinvenendo tutta la vignatura che aveva costituito oggetto dell’istanza di estirpazione.

D. Il 31/5/2019 veniva protocollata la domanda di aiuto n. 5128799 (collegata al procedimento precedente) per reimpianto vigneti su 42.600 mq. (codice intervento 178 e 195) per l’importo complessivo di 37.060 €. Il 10/6/2019 l’istanza n. 57085 era approvata (all. 9). Con nota 18/7/2019 veniva depositata la comunicazione di fine lavori del giorno precedente su 55.691 mq. (procedimento di estirpazione n. 65577), mentre il 16/10/2019 lo STACP di Ravenna eseguiva il controllo e con verbale 17/10/2019 n. 818 dava atto dell’esito positivo.

E. Il 20/1/2020 era comunicato l’avvio del procedimento di decadenza dell’ammissibilità del contributo, in quanto l’unico procedimento collegato alla domanda di aiuto sarebbe l’istanza di estirpazione/intenzione n. 57085 per la quale è stata rassegnata comunicazione di fine lavori n. 65577 del 18/7/2019 per 55.691 mq. di superficie vitata. Dunque, le operazioni di estirpazione sono state effettuate in data antecedente al 31/8/2019 con inosservanza delle disposizioni di cui al par. 13.2 della delibera regionale.

F. Nonostante le osservazioni, con l’atto impugnato denominato di rettifica (che allega le risultanze del controllo eseguito d’ufficio il 30/8/2019) veniva disposta la decadenza dal contributo, in quanto “per le aziende entrate nel piano di ristrutturazione con un procedimento di “INTENZIONE di estirpo” la DGR prevede in maniera esplicita l’obbligo a mantenere il vigneto fino alla data del 30 Agosto a prescindere dalla tipologia di contributo richiesto. Pertanto avendo accertato nel verbale di ispezione del 30.08.2019 che tutte le superfici interessate alla domanda di contributo risultavano già estirpate il controllo ex ante assume ESITO NEGATIVO”.

G. Con gravame ritualmente notificato e tempestivamente depositato presso la Segreteria della Sezione, la ricorrente impugna i provvedimenti in epigrafe, deducendo i seguenti motivi in diritto:

I) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, della deliberazione della Giunta regionale n. 467/2019 e delle disposizioni applicative (art. 13.2) eccesso di potere per travisamento e difetto di istruttoria, illogicità, inadeguatezza e incoerenza, lesione del legittimo affidamento e del canone di buon andamento della p.a., in quanto:

• l’impianto da estirpare era preesistente, come attestato dalla relazione di accertamento e controllo dello STACP in data 29/5/2019 (la scheda analitica di controllo dettaglia tipo, quantità, anno di impianto e regolare esistenza);

• l’estirpo è stato ritenuto autorizzabile per forza maggiore, a causa di un movimento franoso dell’impianto realizzato nel 2012;

• il controllo sul procedimento di autorizzazione all’estirpazione si è concluso con esito positivo, come da nota 3/6/2019 che allega relazione di accertamento;

• se l’impianto era stato visionato e verificato, in base a una lettura di buon senso non era necessario attendere il termine formale del 30/8;

• se l’amministrazione concede un contributo su un’operazione, deve poter eseguire il controllo di congruità di costi, operazioni e spese, ma La Vallata non ha richiesto la parte di contributo per l’espianto;

• la ricorrente non ha presentato domande di aiuto collegate all’intenzione di estirpazione ex art. 13.2 (cioè per l’appunto sostegno al reddito o spese di estirpazione), ma ha richiesto unicamente la sovvenzione per l’estirpazione finalizzata a reimpianto;

• l’interpretazione formale contrasta con l’interesse pubblico e comunque la ricorrente ha estirpato dopo la verifica degli accertatori e il suo buon esito (così l’approvazione ha generato un legittimo affidamento, tutelato dal diritto comunitario);

• l’autotutela deve essere assistita da ragioni di interesse pubblico ulteriori rispetto al ripristino della legalità;

II) Violazione dell’art. 7 della L. 241/90 per omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di rettifica/annullamento d’ufficio e lesione delle garanzie partecipative per mancata ponderazione della posizione vantata dal privato.

H. Si è costituita in giudizio l’amministrazione regionale, sollevando eccezioni in rito e chiedendo il rigetto del gravame nel merito. In punto di fatto ha chiarito che:

- al fine di tutelare la qualità della produzione, la normativa europea dispone che la superficie vitata complessiva di uno Stato membro non incrementi, e che ogni movimento debba essere tracciato/autorizzato (cfr. regolamento 1308/2013);

- con DGR 23/5/2016 n. 746 sono state introdotte disposizioni per gestire il sistema delle autorizzazioni, mentre con DGR 25/3/2019 n. 467 è stata dettata la disciplina per la Misura di cui si discorre;

- Il punto 7 della DGR 746 (doc. 1) istituisce il Registro delle superfici estirpate e ne disciplina la procedura di aggiornamento, per cui il produttore è tenuto ad effettuare una specifica comunicazione di intenzione all’estirpo al Servizio regionale Territoriale Agricoltura Caccia e Pesca (STACP) almeno sessanta giorni prima della realizzazione dell’intervento; l’ufficio poi procede alle necessarie verifiche istruttorie, ed entro 60 giorni dai lavori il produttore deve comunicare l’avvenuta operazione di estirpo;

- la registrazione è requisito necessario per ottenere l’autorizzazione al reimpianto, e l’obbligo di comunicare l’intenzione di estirpazione prescinde dall’avvenuto inoltro di una domanda di sostegno finanziario;

- al punto 17 è previsto, per i procedimenti di cui si discorre, che il controllo in loco sia effettuato prima dell’intervento di estirpazione, così da verificare il vigneto e la sua consistenza;

- in forza della DGR 467/2019 le Aziende potevano chiedere finanziamenti per la ristrutturazione e riconversione di vigneti entro il 31/5/2019, al fine di migliorare la qualità delle produzioni vitivinicole rendendole più competitive;

- il 5/4/2019 la Società ricorrente presentava allo STACP di Ravenna comunicazione di intenzione all’estirpazione (n. 57085), e nel seguito veniva estratta per un controllo a campione (eseguito il 15/5/2019 come da relazione di accertamento del 29/5/2019 – doc. 4 e 5);

- il 31/5/2019 partecipava al bando e inoltrava domanda di aiuto, collegata alla precedente comunicazione del 5/4/2019, per ristrutturare 42.600 mq di superficie chiedendo un finanziamento di 37.062 €;

- La Società nella domanda espressamente dichiarava di <<impegnarsi ad effettuare le operazioni di estirpazione degli impianti vitati oggetto di intervento a partire dalla data indicata dalla delibera di riferimento>> ossia il termine del 31/8/2019 fissato dal bando e <<di essere a conoscenza di tutte le tempistiche previste dalla deliberazione di riferimento ed in particolare dei termini previsti per i procedimenti relativi al potenziale vitivinicolo della presente domanda di aiuto>> (doc. 6, pag. 23);

- il 3/6/2019 veniva comunicato l’esito positivo del controllo del procedimento di estirpazione (doc. 7);

- nel frattempo la domanda di aiuto era estratta per l’espletamento di un controllo, ma il 18/7 perveniva nota di fine lavori per una superficie vitata di 55.961 mq. (doc. 8), in relazione al procedimento relativo all’intenzione di estirpo;

- il 30/8/2019 erano svolti controlli ex ante in relazione alla domanda di contributo, e il 22/10/2019 veniva resa nota la conclusione positiva (doc. 10);

- con nota 4/12/2019 si dava atto dell’esito positivo del controllo effettuato il 30/8/2019, alla quale venivano allegati il verbale di ispezione del 30 agosto, nonché la relazione di accertamento del 29/11/2019 (doc. 11); si dava atto che l’ammissibilità al finanziamento era subordinata alla verifica dei requisiti dichiarati in domanda;

- all’esito dell’istruttoria, si appurava che l’unico procedimento collegato alla domanda di aiuto era la comunicazione di intenzione all’estirpo n. 57085 del 5/4/2019, ed emergeva il mancato rispetto del par. 13.2 del bando, che imponeva di attendere il 31/8/2019 per effettuare le operazioni di estirpazione per l’area oggetto di finanziamento;

- seguivano gli atti impugnati, compreso quello del 5/2/2020.

I. Nella memoria finale la Regione insiste nell’affermare che le procedure di autorizzazione del potenziale vitivinicolo (deliberazione n. 746/2016) e l’iter di concessione di contributi (deliberazione n. 476/2019) sono diverse e distinte: gli accertamenti non sarebbero sovrapponibili quanto a oggetto e finalità ed esigerebbero controlli autonomi e separati, in quanto nel primo riguardano l’esistenza e la consistenza del vigneto e nel secondo gli elementi tecnici della domanda ossia l’esistenza del vigneto, la superficie vitata determinata in applicazione delle pertinenti norme e l’esclusione del rinnovo normale dei vigneti.

L. Con ordinanza n. 198, adottata nella Camera di consiglio del 6/5/2020, è stata accolta la domanda cautelare.

M. All’udienza del 3/12/2020 il gravame è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO
 

La Società ricorrente censura il provvedimento assunto dalla Regione Emilia Romagna, che ha pronunciato la decadenza dal contributo regionale concesso per la ristrutturazione e la riconversione dei vigneti (campagna 2019/2020).

LE ECCEZIONI IN RITO
 

0. La difesa regionale ha eccepito l’inammissibilità del gravame, sottolineando che gli atti impugnati non rivestono natura provvedimentale, trattandosi della comunicazione a rettifica di una precedente nota a mezzo pec, alla quale è stata allegata una relazione degli esiti del controllo ex ante eseguito: si tratterebbe di meri atti interni al procedimento, privi di autonoma capacità lesiva per la Società La Vallata. L’unico atto a contenuto pregiudizievole, ossia il provvedimento di decadenza dal contributo (doc. 16), non risulta ritualmente impugnato seppur regolarmente notificato.

L’eccezione è priva di fondamento.

0.1 L’atto 31/1/2020, impugnato in questa sede, è dotato di sicuro contenuto provvedimentale, dal momento che provoca un arresto definitivo del procedimento così da abilitare il destinatario ad accedere alla tutela giurisdizionale. Infatti, dopo un’articolata premessa in fatto e un chiaro ragionamento logico giuridico, giunge alla conclusione che “il controllo ex ante assume esito negativo”.

0.2 La determinazione n. 1818 del 4/2/2020, notificata il giorno successivo, assume natura conseguenziale e meramente confermativa, ribadendo ed esplicitando le riflessioni essenziali racchiuse nell’atto presupposto.

0.3 Deve essere viceversa accolta l’istanza formulata dalla parte resistente affinché sia dichiarato tardivo e non utilizzabile il deposito di parte ricorrente del 20/11/2020. Si tratta infatti di una produzione effettuata oltre il termine perentorio (di 40 giorni liberi) di cui all’art. 73 comma 1 Cpa.

IL MERITO

Il gravame è fondato e deve essere accolto, stante la fondatezza del primo motivo.

1. La difesa regionale ha ribadito che, secondo il bando (par. 13.2), l’amministrazione è tenuta ad effettuare un controllo ex ante delle superfici per le quali è stato richiesto il finanziamento, il cui ambito comprende, oltre all’accertamento della sussistenza e consistenza del vigneto (oggetto anche del controllo ex ante finalizzato all’estirpo) la verifica di tutti gli elementi tecnici indicati in domanda ed in particolare la verifica che il vigneto che si intende reimpiantare, ristrutturare o riconvertire abbia caratteristiche diverse – quanto a vitigno, forma di allevamento sesto di impianto – rispetto a quello esistente che si intende estirpare.

Sostiene che tra le attività di riconversione/ristrutturazione ammesse a contributo è escluso espressamente il “rinnovo normale dei vigneti” (punto 8 del bando), sono previsti controlli ex ante volti ad accertare le caratteristiche del vigneto indicato in domanda rispetto a quello esistente (punto 16.1 del bando), e al fine di consentire tali controlli, qualora la domanda di aiuto sia collegata ad una comunicazione di intenzione di estirpazione, è imposto – a pena di esclusione della superficie oggetto di intervento – un termine (31 agosto 2019) per l’inizio delle operazioni di estirpazione (punto 13.2 del bando), il cui rispetto è condizione sine qua non per poter ottenere il contributo richiesto. La suddetta prescrizione non può essere riferita unicamente alle ipotesi in cui la domanda di aiuto comprenda (oltre alla richiesta di aiuto per la ricostruzione del vigneto) anche il sostegno per la perdita di reddito e per le spese di estirpazione dello stesso. Soggiunge la difesa regionale che, come risulta dal verbale di ispezione n. 693 del 15/5/2019 (doc. 4) e dalla relazione di accertamento del 29/5/2019 (doc. 5) il controllo ha avuto ad oggetto unicamente l’esistenza e la consistenza del vitigno ed è stato effettuato in data precedente alla presentazione della domanda di aiuto, registrata il 31/5/2019.

L’articolata ricostruzione non è suscettibile di apprezzamento.

2. Come sostenuto nell’ordinanza cautelare di accoglimento n. 198/2020, è indubbio che la disciplina invocata condiziona l’accesso al finanziamento – nel caso in cui la domanda di aiuto sia collegata a una comunicazione di intenzione di estirpazione – al mantenimento dei vigneti fino al 31/8/2019, e che la ratio della previsione, esplicitata dalla stessa disposizione attuativa, sia quella di consentire l’esecuzione dei controlli ex ante, per assicurare che il vigneto che si intende reimpiantare, ristrutturare o riconvertire abbia “caratteristiche diverse” rispetto a quello esistente che si intende estirpare (la Regione ha precisato “vitigno, forma di allevamento sesto di impianto”).

3. Dal controllo effettuato dallo STACP in data 29/5/2019 (cfr. scheda analitica) traspaiono – per ciascun foglio mappale – le quantità del vigneto preesistente e l’anno rispettivo di impianto, elementi puntualmente descritti nella domanda di aiuto ritualmente presentata.

4. Gli operatori dell’organo regionale competente, seppur all’interno di un procedimento parallelo e in data di poco anteriore all’inoltro della domanda di aiuto del 31/5/2019, hanno effettuato un sopralluogo che ha consentito loro di prendere cognizione della situazione di fatto. Inoltre, i dati forniti nel modulo di domanda (ulteriori rispetto a quelli verificati in loco) risultano facilmente verificabili attraverso ulteriori fonti di prova (cfr. documenti ufficiali, fotografie, riprese aeree) così da evitare l’indebita coincidenza tra l’impianto precedente e quello che si intende reimpiantare.

5. Con riferimento a quest’ultimo profilo, rileva il Collegio che, a pagina 5 della memoria conclusionale, la Regione dà atto dell’esistenza di sistemi informatici per effettuare controlli da remoto, che nel caso di specie ben potevano integrare quelli effettuati nell’iter di estirpazione. Peraltro, per comune esperienza le aree destinate all’attività agricola costituiscono oggetto di verifiche con fotogrammi aerei e satellitari (negli ultimi anni vengono utilizzati anche i droni), cosicché appare del tutto inverosimile non poter acquisire – in un determinato orizzonte temporale – le caratteristiche puntuali della tipologia di vitigno impiantata fino a una certa data.

6. In definitiva, gli elementi già acquisiti e quelli acquisibili aliunde inducono a ritenere possibile il raggiungimento dello scopo fissato dalla norma, per cui l’art. 13.2 delle disposizioni attuative non risulta utilmente invocato nella fattispecie di cui è causa, tenuto conto della sua ratio.

7. In conclusione, il gravame è fondato e merita accoglimento, salve le ulteriori determinazioni (all’esito degli approfondimenti) dell’autorità amministrativa. Si può soprassedere dall’esame del secondo motivo, di carattere formale.

8. La natura interpretativa della pronuncia e la novità della questione affrontata inducono il Collegio a compensare integralmente le spese di giudizio tra le parti in causa.

PER QUESTI MOTIVI
 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando accoglie il ricorso introduttivo in epigrafe, e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

La presente sentenza è depositata con le modalità previste dal processo telematico, e la Segreteria della Sezione provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2020, tenutasi mediante collegamento da remoto in video-conferenza, con l’intervento dei magistrati:

Giancarlo Mozzarelli, Presidente

Maria Ada Russo, Consigliere

Stefano Tenca, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

Giancarlo Mozzarelli

IL PRESIDENTE

Stefano Tenca