Viticoltura - Accertamento della regolarità amministrativa di un vigneto, in quanto strumentale all’iscrizione dello stesso nello schedario viticolo di cui all’art. 145 del Regolamento UE n. 1308/2013 - Non abusività del vigneto messo in opera dal ricorrente - Utilizzabilità delle uve ottenute ai fini della produzione di Pinot grigio DOP delle “Venezie” - Condanna della Regione ad iscrivere il vigneto nello schedario viticolo e a procedere al collaudo dell'impianto di esso ai fini dell’erogazione del contributo previsto dal Regolamento (UE) n. 1308/2013 per la ristrutturazione e riconversione di vigneti.

SENTENZA

 

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 247 del 2020, proposto da
Valentino Basso, rappresentato e difeso dall'avvocato Oliviero Comand, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Beatrice Croppo, Elda Massari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Cantina di Rauscedo Soc. Coop. Agr. non costituito in giudizio;

per l'accertamento,

previa adozione delle più idonee misure cautelari,

- della non abusività del vigneto messo in opera dal ricorrente Valentino BASSO sui terreni siti in comune di San Martino al Tagliamento, catastalmente distinti al foglio 12, particelle 15, 31, 99 e 107;

- dell’utilizzabilità delle uve da esso ottenute nel corso delle vendemmie degli anni 2019 e 2020 ai fini della produzione di pinot grigio DOP delle “Venezie”;

e per la conseguente condanna della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia a:

- iscrivere il vigneto messo in opera dal ricorrente Valentino BASSO sui terreni siti in comune di San Martino al Tagliamento, catastalmente distinti al foglio 12, particelle 15, 31, 99 e 107 nello schedario viticolo di cui all'art. 145 del regolamento (UE) n. 1308/2013;

- procedere al collaudo dell'impianto di esso ai fini della erogazione del contributo previsto dal regolamento (UE) n. 1308/2013 per la ristrutturazione e riconversione vigneti per la campagna 2015/2016

Oltre alla rifusione delle spese e competenze di lite;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Friuli-Venezia Giulia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2020 il dott. Luca Emanuele Ricci e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

 

Il ricorrente agisce per l’accertamento della regolarità amministrativa del proprio vigneto, in quanto strumentale all’iscrizione dello stesso nello schedario viticolo di cui all’art. 145 del reg. UE n. 1308/2013.

Rappresenta di aver acquistato in data 26.10.2015 alcuni diritti di reimpianto dalla Sicilia e di averli trasferiti in Friuli-Venezia Giulia, con l’autorizzazione della Regione (datata 12.05.2016). Dalla stessa Regione egli ha ottenuto altresì una dichiarazione di finanziabilità delle opere di impianto (con lettera del 10.08.2016), che sono state poi materialmente realizzate nel corso del 2017. In occasione del primo conferimento delle uve ottenute, con la vendemmia 2018, il ricorrente ha appreso però che il proprio vigneto non era stato iscritto nello schedario viticolo, con conseguente impossibilità di disporre del prodotto.

Ha domandato quindi alla Regione la conversione del diritto di reimpianto in autorizzazione (in data 25.07.2018), ottenendo il provvedimento richiesto (del 30.07.2018) ma non ancora l’iscrizione nello schedario viticolo. Successivamente, in data 29.12.2018 il ricorrente ha dichiarato il completamento delle operazioni di impianto e in data 02.07.2019 ha domandato il collaudo del vigneto ai fini del procedimento di erogazione del finanziamento.

La Regione non ha però dato corso alle istanze del ricorrente, ma gli ha invece contestato di aver proceduto all’impianto delle viti prima di ottenere la necessaria conversione del diritto di impianto in autorizzazione e quindi in violazione delle disposizioni di cui al reg. UE 1308/2016 e alla l.reg. 20/2007, con conseguente avvio di un procedimento sanzionatorio per la riscontrata irregolarità.

Il ricorrente rappresenta che la permanente incertezza circa lo status legale e amministrativo del proprio vigneto, in una situazione in cui la Regione non ha formalmente emanato alcun provvedimento, gli impedisce di disporre delle uve prodotte e di ottenere la definitiva attribuzione del contributo. Aggiunge che, in mancanza di altre azioni idonee, l’unica tutela a sua disposizione sarebbe quella derivante da un’azione di accertamento.

Nel merito, il ricorrente evidenzia che l’art. 68 par. 1 del reg. UE 1308/2013 individua alla data del 1° gennaio 2016 la decorrenza dell’effetto di conversione in autorizzazione dei diritti di impianto, anche se la conversione sia richiesta e ottenuta successivamente a tale data. Deduce poi la contraddittorietà della condotta tenuta dalla Regione, che nell’attribuire al ricorrente il diritto al reimpianto dei vigneti non ha specificato l’esistenza di ulteriori adempimenti amministrativi (in particolare la conversione in autorizzazione) né il loro carattere necessariamente preliminare all’esecuzione delle opere. Gli stessi adempimenti non potevano comunque ragionevolmente desumersi dal contenuto di un provvedimento (quello del 12.05.2016, di autorizzazione al trasferimento dei diritti di reimpianto) che lo autorizzava, testualmente, “all’utilizzo del diritto di reimpianto per complessivi mq. 33035”. Anche la concessione del finanziamento per l’esecuzione delle opere – che in base all’art. 3 comma 2 della L.R. 20/2007 è condizionato alla previa iscrizione del vigneto nello schedario viticolo – ha costituito elemento idoneo a determinare nel ricorrente la convinzione circa la piena regolarità amministrativa del vigneto e la sua già intervenuta iscrizione nello schedario.

La condotta dell’amministrazione difetterebbe altresì di proporzionalità, nel pretendere l’espianto dei vigneti a fronte di una mera irregolarità - cioè la presentazione della domanda per la conversione dei diritti di reimpianto solo in data successiva all’effettivo impianto delle viti - che non incide sulla sostanziale legittimità della situazione.

Chiede quindi che sia accertata la regolarità del vigneto e l’utilizzabilità delle relative uve e che sia condannata la Regione ad iscriverlo nello schedario viticolo, nonché a procedere al collaudo strumentale all’erogazione del contributo per la ristrutturazione e riconversione vigneti per la campagna 2015/2016.

La Regione ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, in quanto avente ad oggetto un’irrituale azione di accertamento, non prevista dal codice del processo al di fuori dei casi tipizzati. In subordine, rileva il difetto di giurisdizione per la sostanziale coincidenza di oggetto tra la presente azione atipica e quella – tipica e conoscibile dal giudice ordinario – di eventuale impugnazione di un’ordinanza-ingiunzione a contenuto sanzionatorio per i fatti riscontrati (per cui sarebbe in corso il relativo procedimento).

Quanto al merito del ricorso, la Regione ha replicato evidenziando che, nel regime previsto dal reg. UE 1308/2013, l’impianto di uve da vino è possibile solo previa autorizzazione. Non fa eccezione l’ipotesi in cui il privato abbia in precedenza ottenuto – sulla base del regime di cui al reg. CE 1234/2007, vigente sino al 31.12.2015 – un diritto di impianto o reimpianto, dettando il reg. UE 1308/2013 una disciplina transitoria che ne prevede la conversione in vera e propria autorizzazione. Detta disciplina è specificata dalla l. reg. 20/2007, che all’art. 6 comma 1-bis dispone che l’efficacia della conversione decorra “dalla data di presentazione della relativa domanda”. Ne consegue l’illegittimità del comportamento del ricorrente, che ha richiesto la conversione tardivamente, cioè solo dopo l’impianto dei vigneti. Gli stessi devono pertanto considerarsi impiantati senza autorizzazione, con applicazione del regime sanzionatorio di cui all’art. 11 della citata l. reg. La buona fede del ricorrente dovrebbe inoltre considerarsi esclusa, alla luce delle dichiarazioni di impegno (rivolte ad una successiva attività di impianto) formulate in occasione della presentazione della domanda di conversione. La Regione rappresenta, infine, che anche i finanziamenti erogati, a seguito delle irregolarità emerse, saranno revocati con apposito procedimento.

Il ricorso viene definito con sentenza in forma semplificata, ai sensi dell’art. 60 c.p.a., sussistendone le condizioni di legge.

È necessario analizzare, in primo luogo, le due eccezioni di rito sollevate dalla Regione.

L’ammissibilità di un’azione di accertamento atipica è stata riconosciuta da Cons. St., Ad. Plen., 29 luglio 2011, n. 15, anche in materia di interessi legittimi, “ove necessaria al fine di colmare esigenze di tutela non suscettibili di essere soddisfatte in modo adeguato dalle azioni tipizzate”. Secondo la pronuncia menzionata, non emerge dal sistema del codice del processo amministrativo un canone di rigida tipicità delle azioni esperibili, apparendo al contrario l’atipicità il logico e immediato corollario dei principi di effettività e pienezza della tutela giurisdizionale (art. 1 c.p.a.). L’azione di mero accertamento nella giurisdizione di legittimità è stata però configurata quale strumento residuale, da attivare solo nelle situazioni in cui non sia possibile ricorrere ad alcun rimedio tipizzato – il caso esaminato dalla Plenaria aveva riguardo alla posizione del terzo leso da una d.i.a. pregiudizievole, cui doveva essere garantita una tutela interinale nelle more dell’eventuale esercizio del potere inibitorio dell’amministrazione – e nei limiti della sua compatibilità con l’art. 34 comma 2 c.p.a., per cui “in nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.

Occorre dunque vagliare se nella situazione concreta si riscontrino entrambi questi presupposti, e cioè: 1) l’impossibilità per il ricorrente di tutelare altrimenti la propria situazione sostanziale; 2) la non ingerenza della decisione giudiziale su un’attività amministrativa ancora in fieri.

Quanto al primo presupposto, il ricorrente ha rappresentato la situazione di stallo venutasi a configurare per effetto della mancata iscrizione del vigneto nell’apposito schedario viticolo di cui all’art. 145 reg. UE 1308/2013, che tuttora impedisce sia il legittimo utilizzo dell’uva prodotta, sia la definitiva erogazione del contributo europeo per le attività di impianto (che richiederebbe altresì il collaudo delle opere da parte della Regione), con grave pregiudizio economico per la sua attività.

La suddetta iscrizione, secondo quanto dispongono la l. reg. 20/2007 (art. 3) e il regolamento di cui al d.P.Reg. 23/2016 (art. 3 comma 4 lett. b), dovrebbe conseguire alla comunicazione di avvenuto impianto del vigneto regolarmente autorizzato, che in effetti risulta essere stata inoltrata dal ricorrente ai competenti uffici regionali (all. 11 al ricorso). Ad essa, tuttavia, è seguita solo una contestazione di irregolarità dei vigneti, per essere il loro effettivo impianto avvenuto in data anteriore alla presentazione della domanda per la conversione del diritto di reimpianto in autorizzazione, prevista dal regime transitorio di cui all’art. 68 par. 1 del reg. UE 1308/2013.

Pur riscontrandosi, quindi, la sussistenza di entrambi i presupposti necessari all’iscrizione del vigneto nello schedario viticolo (l’autorizzazione all’impianto e l’impianto effettivo), tale iscrizione è impedita dall’essersi gli stessi presupposti realizzatisi in ordine inverso (alla luce dell’ottenimento solo ex post dell’autorizzazione, mediante conversione), con conseguente valutazione di irregolarità del vigneto, superabile solo per mezzo del suo estirpo e successivo reimpianto.

Al contempo, tuttavia, tale valutazione di irregolarità non ha portato alla formazione di un espresso provvedimento di diniego all’iscrizione nello schedario viticolo, che la stessa Regione – come risulta dalle dichiarazioni di cui al verbale d’udienza – riferisce non essere previsto quale esito possibile dell’iter amministrativo (“Su richiesta di chiarimento da parte del Collegio, anche in merito alla modalità di conclusione del procedimento di iscrizione, se con provvedimento espresso, l’avvocato -omissis- precisa che l’iter non prevede un eventuale diniego esplicito, ma che l’iscrizione nello schedario telematico consegue all’accertata legittimità dell’impianto”).

La particolare situazione del vigneto del ricorrente, formalmente autorizzato ma tuttavia ritenuto irregolare dalla Regione, con conseguente paralisi dei procedimenti amministrativi che ne presuppongono la regolarità, fa quindi emergere un vuoto di tutela. L’interesse del ricorrente a sottoporre a controllo giurisdizionale la regolarità del vigneto, anche in quanto strumentale ad una serie di interessi ulteriori (alla commercializzazione delle uve e all’ottenimento del contributo europeo), non appare quindi diversamente tutelabile che con la presente azione di accertamento, difettando nella fattispecie sia un espresso provvedimento di diniego, impugnabile con un’ordinaria azione di annullamento, che la sua stessa configurabilità, il che osta altresì ad un’eventuale azione ex art. 117 c.p.a.

Corretto appare, inoltre, il rilievo del ricorrente, secondo cui uno strumento effettivo di tutela non può individuarsi nell’impugnazione – davanti alla giurisdizione ordinaria – dell’eventuale provvedimento sanzionatorio che la Regione dovesse adottare, da cui potrebbe conseguire l’annullamento della sanzione, ma non una valutazione di regolarità delle opere. Non appare in ogni caso accettabile che la tutela del ricorrente nei confronti di un determinato potere, a causa del suo non manifestarsi con un provvedimento espresso, sia rimessa ai tempi e ai modi di esercizio di altro differente, seppur connesso, potere.

Quanto alla seconda condizione, cioè la non interferenza dell’eventuale pronuncia giudiziale di merito rispetto ad un potere non ancora esercitato (art. 34 comma 2 c.p.a.), la stessa deve dirsi parimenti sussistente. La mancata adozione di un formale provvedimento negativo è conseguenza, come già detto, dalla sua inconfigurabilità nella presente fattispecie e non è invece sintomatica di un potere ancora in esercizio. Nella sostanza, è pacifico e incontestato il già avvenuto riscontro dell’irregolarità del vigneto da parte della Regione, che risulta da plurimi e concordanti elementi: la sua mancata iscrizione dello schedario viticolo, la denaturazione del vino ottenuto dalle uve prodotte e conferite alla cantina di Rauscedo, l’arrestarsi del procedimento per l’erogazione del contributo europeo (che la Regione afferma espressamente essere destinato alla revoca), l’apertura di un procedimento sanzionatorio per violazione dell’art. 6 comma 1-bis della l. reg. 20/2007.

L’eccezione relativa al difetto di giurisdizione deve essere parimenti disattesa. Come si è detto, l’azione di accertamento è l’unico strumento in grado di tutelare adeguatamente la posizione del ricorrente e non può in alcun modo ritenersi elusiva della giurisdizione ordinaria sulla sanzione. Se pure è innegabile la sussistenza di sovrapposizioni tra detto (eventuale) giudizio e il presente. altrettanto evidente appare la diversità di oggetto e la maggiore utilità conseguibile dal ricorrente attraverso un accertamento operato in questa sede.

Nel merito, il ricorso è fondato.

Come rileva la Regione, secondo l’art. 6 comma 1-bis della l. reg. 20/2007 (introdotto con l. reg. 24/2016) l’efficacia della conversione in autorizzazione dei diritti di impianto o reimpianto decorre dalla presentazione della relativa domanda.

Tuttavia, l’art. 68 par. 1 del reg. UE 1308/2013 prevede che i diritti di impianto e reimpianto ottenuti in base alla previgente normativa possano essere convertiti in autorizzazione “con decorrenza 1° gennaio 2016”. La disposizione è dettata con particolare riferimento alle richieste di conversione presentate “entro il 31 dicembre 2015”, ma il regolamento non prevede un diverso termine di decorrenza per l’ipotesi – verificatasi nel nostro ordinamento, in forza del D.Min.p.a.a.f. n. 1213 del 19 febbraio 2015 – in cui gli Stati membri decidano, come è loro facoltà, di “consentire ai produttori di presentare tale richiesta di convertire i diritti in autorizzazioni entro il 31 dicembre 2020”.

Per tali casi, secondo la lettera del regolamento, si avrebbe dunque una decorrenza retroattiva dell’autorizzazione. Essa appare del tutto ragionevole ove si consideri che la titolarità di un diritto di impianto o reimpianto discende da un già operato controllo amministrativo sulla regolarità dell’attività vitivinicola, mentre la conversione in autorizzazione si configura quale ulteriore incombente, meramente formale, di adeguamento al nuovo regime del reg. UE 1308/2013 (che ha previsto un sistema di autorizzazioni in luogo dei diritti di impianto).

La retrodatazione della decorrenza delle conversioni al 01.01.2016 (che corrisponde alla data di entrata in vigore del sistema istituito dal reg. UE citato, cfr. art. 61) consente quindi di evitare qualsiasi soluzione di continuità nel passaggio dal vecchio al nuovo modello autorizzativo, sull’evidente presupposto per cui un esistente diritto di impianto o reimpianto è già espressivo di una situazione giuridica regolare, che non abbisogna di un’ulteriore attività di controllo. A comprova di ciò, si rileva che nella presente vicenda la conversione è stata disposta dalla Regione dopo soli 3 giorni dalla ricezione della relativa domanda (si vedano all. 05 e 06 alla memoria dell’amministrazione) e sulla base della mera allegazione del documento attestante la titolarità di un diritto di reimpianto.

Emerge quindi l’irragionevolezza di una normativa interna che, proprio consentendo tale discontinuità e facendo decorrere l’effetto della conversione solo “dalla presentazione della relativa domanda”, si trovi poi a dover equiparare, quanto allo status giuridico (di “superficie vitata priva di autorizzazione”) e al conseguente regime sanzionatorio (che prevede tassativamente l’estirpo, cfr. art. 11 comma 2 l. reg. 20/2007), un vigneto del tutto abusivo, perché impiantato in assenza di qualsiasi provvedimento autorizzatorio, e un vigneto solo formalmente irregolare, impiantato in conformità di regolari diritti di impianto o reimpianto non ancora convertiti al regime di cui al reg. UE 1308/2013. Con l’ulteriore illogica conseguenza per cui, quando sia stata nelle more ottenuta la prescritta conversione (come nella vicenda in esame), i vigneti, una volta estirpati, potrebbero essere immediatamente reimpiantati e la sanzione andrebbe così a colpire, in modo del tutto sproporzionato, la mera “disobbedienza formale” al precetto, ormai superata dall’intervenuta autorizzazione e del tutto priva di conseguenze sostanziali.

Alla luce di quanto sopra esposto, deve affermarsi che il legislatore regionale, introducendo con l. reg. 24/2016 il comma 1-bis nell’art. 6 della l. reg. 20/2007, ha disciplinato la materia della conversione dei diritti di impianto e reimpianto in contrasto con il regolamento UE 1308/2013 e in particolare con il suo art. 68 par. 1, dando peraltro luogo ad un sistema complessivamente non immune da censure in punto di ragionevolezza e proporzionalità. Ne deriva il potere-dovere del giudice (esercitabile anche d’ufficio, cfr. Cons. St., sez. V, 28 febbraio 2018, n. 1219) di disapplicare la normativa interna, per garantire la piena applicazione delle norme comunitarie, aventi un rango preminente rispetto a quelle dei singoli Stati membri.

In applicazione diretta dell’art. 68 par. 1 del reg. UE 1308/2013, pertanto, i vigneti del ricorrente devono ritenersi legittimamente impiantati in forza di regolari diritti di reimpianto nel territorio della Regione Friuli-Venezia Giulia, la cui conversione in autorizzazione, pur se richiesta successivamente all’impianto, deve farsi retroagire, con i relativi effetti, alla data del 01.01.2016.

Ne consegue il dovere della Regione di dare corso ai procedimenti per l’iscrizione dei vigneti nello schedario viticolo e per il loro collaudo ai fini dell’erogazione del contributo per la ristrutturazione e riconversione vigneti per la campagna 2015/2016, che si erano entrambi arrestati sul presupposto di una situazione di irregolarità, rivelatasi insussistente.

Quanto, infine, all’utilizzabilità delle uve ottenute nelle vendemmie 2019 e 2020, si evidenzia che tale profilo appare – ed è così configurato dal ricorrente – una diretta ed immediata conseguenza dell’iscrizione del vigneto nello schedario, a sua volta discendente dall’accertamento della sua regolarità. Si ritiene quindi che un espresso accertamento in tal senso sia ultroneo e carente di interesse.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli-Venezia Giulia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto:

- accerta la non abusività del vigneto messo in opera dal ricorrente sui terreni siti in comune di San Martino al Tagliamento, catastalmente distinti al foglio 12, particelle 15, 31, 99 e 107;

- condanna la Regione ad iscrivere il suddetto vigneto nello schedario viticolo di cui all'art. 145 del regolamento (UE) n. 1308/2013 e a procedere al collaudo dell'impianto di esso ai fini dell’erogazione del contributo previsto dal regolamento (UE) n. 1308/2013 per la ristrutturazione e riconversione vigneti per la campagna 2015/2016;

- condanna la Regione a rifondere al ricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 2.500,00, oltre spese generali e accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 23 settembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

 

Oria Settesoldi, Presidente

Lorenzo Stevanato, Consigliere

Luca Emanuele Ricci, Referendario, Estensore