Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da imprenditore agricolo coltivatore diretto del fondo - Impugnazione del provvedimento della Direzione agricoltura della Regione Piemonte con cui è stato comunicato il preavviso di revoca dell’aiuto inerente la misura di ristrutturazione e riconversione vigneti (campagna 2017/2018) - Scelta da parte del ricorrente dell’erogazione dell’aiuto nella modalità con pagamento a collaudo delle opere, ossia successivamente alla verifica da parte degli organismi di controllo della corretta realizzazione delle opere ammesse a finanziamento.

Consiglio di Stato - Sezione Prima - Adunanza di Sezione del 4 marzo 2020

NUMERO AFFARE 00056/2020

OGGETTO:

Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali.

Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza di sospensiva, proposto da Gian Marco Olivero, contro la Regione Piemonte, per l’annullamento del provvedimento del 27 settembre 2018, comunicato via PEC al ricorrente, recante revoca dell'aiuto inerente la misura di ristrutturazione e riconversione vigneti – campagna 2017/2018 – con pagamento a saldo.
 

LA SEZIONE

Vista la relazione prot. 267 del 16/01/2020, con la quale il Ministero delle politiche agricole, alimentari e forestali ha chiesto il parere del Consiglio di Stato sull'affare consultivo in oggetto;

Esaminati gli atti e udito il relatore, consigliere Giuseppe Chine';

Premesso:

1. Con il ricorso straordinario in oggetto, il ricorrente, imprenditore agricolo coltivatore diretto del fondo, impugna il provvedimento della Regione Piemonte – Direzione agricoltura in data 27 settembre 2018, con il quale gli è stato comunicato ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 il preavviso di revoca dell’aiuto inerente la misura di ristrutturazione e riconversione vigneti – campagna 2017/2018 – con pagamento a saldo, con contestuale avviso che, in assenza di documentazione e/o controdeduzioni dell’interessato entro dieci giorni, “la presente comunicazione costituisce provvedimento definitivo” impugnabile con ricorso al T.A.R. o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

2. A sostegno del gravame, espone:

- di essere proprietario di un vigneto ormai vetusto e poco produttivo e di aver presentato domanda di aiuto, nella campagna di ristrutturazione vigneti 2017/2018, per estirpare il vecchio vigneto e piantarne uno nuovo, più produttivo e meno esposto ai parassiti;

- di essere risultato assegnatario, all’esito della istruttoria di rito, del finanziamento di euro 8.358,00 con l’Allegato 2 della determinazione dirigenziale n. 1125 del 10.11.2017, regolarmente pubblicata sul B.U.R.;

- di aver ricevuto in data 27 settembre 2018 la notifica a mezzo PEC, non preceduta da altre comunicazioni se non da uno stringato messaggio di posta elettronica privo di contenuti sostanziali, del provvedimento oggetto di gravame, con cui la Regione Piemonte preavvisava, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, la revoca della provvidenza economica a causa della mancata produzione dei bonifici bancari di pagamento delle fatture allegate alla domanda di aiuto, concedendo il termine di dieci giorni per la trasmissione di eventuali documenti e/o controdeduzioni, con l’avvertimento che, in caso di condotta omissiva del destinatario, la predetta comunicazione “costituisce provvedimento definitivo” immediatamente impugnabile dinanzi al T.A.R. ovvero con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica;

- in riscontro del preavviso di rigetto il ricorrente presentava in data 15 ottobre 2018 un “ricorso in autotutela per vie gerarchiche”, indirizzato, tra gli altri, al Consiglio regionale, alla Giunta regionale ed all’Assessore regionale all’agricoltura, con il quale chiedeva “di dichiarare la nullità e/o annullare e/o rendere inefficace il provvedimento di revoca allegato al presente ricorso” e di rimettere in termini il ricorrente “affinché possa produrre alla Regione Piemonte i documenti richiesti dai suoi funzionari”;

- nonostante ripetuti solleciti inviati via PEC, l’Amministrazione regionale non riscontrava la istanza di autotutela presentata con l’atto del 15 ottobre 2018, di talché al ricorrente non rimaneva che presentare il gravame in epigrafe.

3. Instando per l’annullamento e la sospensione in via cautelare del provvedimento del 27 settembre 2018, il ricorrente denuncia le seguenti doglianze:

1) Violazione delle norme su procedimento amministrativo nelle pubbliche amministrazioni;

2) Eccesso di potere. Circolari interpretative che creano confusione, contraddizione di norme e marasma nella materia, procedure amministrative distorte e non previste dalla legge;

3) Violazione di legge. Impossibilità di tempestiva risposta e trasmissione documenti per forza maggiore.

4. Con la relazione istruttoria, prot. 267 del 16 gennaio 2020, il Ministero riferente, ricostruita compiutamente la vicenda controversa, anche alla luce della memoria acquisita dalla Regione Piemonte – Settore Avvocatura, prot. 3548 del 22 marzo 2019, all’esito dell’esame delle singole doglianze articolate dal ricorrente conclude per la loro integrale infondatezza e per la conseguente reiezione del gravame in epigrafe.

Considerato:

5.1 L’esame delle singole doglianze formulate con il ricorso straordinario in epigrafe deve essere necessariamente preceduto dalla puntuale ricostruzione della vicenda controversa.

5.2 Risulta per tabulas che il ricorrente, in data 17.07.2017, ha presentato domanda di sostegno (prot. 28192, codice Agea 85380064791) per la misura “Ristrutturazione e riconversione vigneti, campagna vitivinicola 2017/2018”, ai sensi del Regolamento (UE) n. 1308/2013 e del bando regionale approvato con determinazione dirigenziale n. 466 del 23.05.2017.

Con detta domanda, ha dichiarato di scegliere l’erogazione dell’aiuto nella modalità con pagamento a collaudo delle opere, ossia successivamente alla verifica da parte degli organismi di controllo della corretta realizzazione delle opere ammesse a finanziamento.

Pertanto, il ricorrente, conformemente alla scelta effettuata, avrebbe dovuto eseguire l’intervento proposto tra la data di presentazione della domanda di sostegno e quella di presentazione della domanda di pagamento a saldo, da inoltrare entro il 20.06.2018.

La domanda del ricorrente è stata quindi istruita conformemente al bando ed alla Circolare AGEA – Ufficio monocratico – “Istruzioni operative n. 20”, n. ORPUM.38458 del 4.05.2017, di talché - con la determinazione dirigenziale n. 1125 del 10.11.2017 e considerato l’esito positivo dell’istruttoria svolta – la predetta domanda è stata inserita tra quelle ammissibili e finanziabili per l’importo complessivo di euro 8.358,00.

Pertanto, in base al paragrafo 8 della determina dirigenziale n. 466 del 2017, di approvazione del bando, il ricorrente avrebbe dovuto allegare alla domanda di saldo i giustificativi di pagamento (bonifico bancario, RI.BA., carta di credito), nel rispetto anche di quanto stabilito dalla Circolare AGEA del 4.05.2017, secondo cui la documentazione fiscale da allegare alla domanda di saldo è costituta da “fatture, emesse e regolarmente quietanzate esclusivamente tramite bonifico bancario, RI.BA., carta di credito, effettuato dopo la presentazione della domanda di sostegno e prima della presentazione della domanda di pagamento a saldo. Qualsiasi altra forma di pagamento rende le spese sostenute inammissibili al contributo” (par. 20).

Con domanda di pagamento del saldo sottoscritta il 20.06.2018, il ricorrente ha prodotto, tra l’altro, le fatture n. 761 del 31.05.2018, emessa per l’importo di euro 4.170,32 (imponibile euro 3.791,20), e n. 513/A del 20.06.2018, emessa per l’importo di euro 4.637,22 (imponibile euro 3.801,00), senza alcun giustificativo dei pagamenti effettuati a saldo delle predette fatture.

Con la medesima domanda, oltre al saldo degli imponibili delle predette fatture, il ricorrente ha richiesto il pagamento dell’importo di euro 700,00 per lavori compiuti in economia, e così ha richiesto all’Amministrazione il saldo complessivo di euro 8.491,20.

Con l’atto oggetto di gravame, comunicato via PEC al ricorrente in data 27.09.2018, la Regione Piemonte – Direzione agricoltura ha contestato a quest’ultimo la violazione delle disposizioni del bando e della Circolare AGEA del 4.05.2017 concernenti i giustificativi dei pagamenti eseguiti a fornitori per le lavorazioni rientranti nel progetto ammesso alla misura di sostegno, comunicando che, “non essendo rispettata la normativa sopra citata, si procederà alla revoca della domanda di sostegno”, e fissando, ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, un termine di dieci giorni per la presentazione per iscritto di osservazioni corredate da eventuale documentazione integrativa. Con il medesimo atto, veniva precisato che “Decorso inutilmente tale termine senza che la SV abbia fatto pervenire documentazione e/o controdeduzioni, la presente comunicazione costituisce provvedimento definitivo” impugnabile dinanzi al giudice amministrativo ovvero con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.

5.3 E’ del pari documentalmente provato che, dopo la comunicazione del 27.09.2018, il ricorrente non ha provveduto a far pervenire osservazioni o documenti nel termine di dieci giorni, ma ha trasmesso soltanto in data 15.10.2018, e pertanto a termine scaduto, un atto denominato “ricorso in autotutela per vie gerarchiche”, indirizzato all’Avvocatura regionale, al Dirigente dell’Area Agricoltura, al Segretario generale, al Consiglio regionale, alla Giunta regionale ed all’Assessore regionale all’agricoltura, con il quale chiedeva “di dichiarare la nullità e/o annullare e/o rendere inefficace il provvedimento di revoca allegato al presente ricorso” e di rimettere in termini il ricorrente “affinché possa produrre alla Regione Piemonte i documenti richiesti dai suoi funzionari”.

6.1 Ciò premesso, si palesano infondate tutte le doglianze proposte dal ricorrente.

6.2 Con la prima, il ricorrente denuncia una presunta violazione delle norme sul procedimento amministrativo in quanto, sebbene con l’atto impugnato gli sia stata data la facoltà di presentare osservazioni e/o documenti entro dieci giorni, l’atto è stato espressamente qualificato come revoca della misura di sostegno e considerato alla stregua di atto definitivo, immediatamente impugnabile anche in sede giurisdizionale.

La doglianza è priva di pregio, risultando dallo stesso tenore letterale dell’atto impugnato che, laddove non fossero pervenute osservazioni e/o documenti dal destinatario, esso avrebbe assunto definitività, recando già la compiuta motivazione della reiezione della domanda di aiuto.

Che non siano state trasmesse nel termine di dieci giorni osservazioni e/o documenti è circostanza non contestata dallo stesso ricorrente, di talché alla scadenza del citato termine il provvedimento negativo è divenuto definitivo.

Nessuna violazione delle norme sul procedimento amministrativo è dunque nella specie ravvisabile, tenuto conto che l’Amministrazione ha correttamente inviato al ricorrente il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, indicandogli i motivi ostativi all’accoglimento della domanda di aiuto e concedendogli il termine di dieci giorni previsto dalla legge per far pervenire osservazioni corredate da documenti.

A ciò deve essere aggiunto sul piano dei principi che, per indirizzo giurisprudenziale ormai consolidato (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. VI, 10 febbraio 2020, n. 1001; Id., sez. IV, 27 settembre 2018, n. 5562; Id., sez. IV, 31 gennaio 2012, n. 480), l'art. 10-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241, così come le altre norme in materia di partecipazione procedimentale, va interpretato non in senso formalistico, ma avendo riguardo all'effettivo e oggettivo pregiudizio che la sua inosservanza abbia causato alle ragioni del soggetto privato nello specifico rapporto con la pubblica amministrazione, sicché il mancato o l'incompleto preavviso di rigetto non comporta l'automatica illegittimità del provvedimento finale, quando possa trova applicazione l'art. 21-octies della stessa legge, secondo il quale il giudice non può annullare il provvedimento per vizi formali, che non abbiano inciso sulla legittimità sostanziale di un provvedimento, il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Infatti, la ratio dell'art. 21-octies, eloquente espressione dell'evoluzione del giudizio amministrativo dall'atto al rapporto, attraverso la dequotazione dei vizi formali dell'atto, è proprio quella di garantire una maggiore efficienza all'azione amministrativa risparmiando antieconomiche ed inutili duplicazioni di attività, laddove il riesercizio del potere non potrebbe comunque portare all'attribuzione del bene della vita richiesto dall'interessato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 gennaio 2019, n. 256).

Pertanto, la lettura combinata degli artt. 10-bis e 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 consente di escludere l'annullabilità del provvedimento, qualora, per la natura vincolata o comunque per la dimostrata non modificabilità del suo contenuto dispositivo, in sede di riedizione del potere non si potrebbe addivenire ad una decisione differente da quella concretamente adottata.

Come verrà meglio precisato in sede di esame della seconda doglianza formulata dal ricorrente, nel caso di specie la decisione della Regione Piemonte, come emerge dalla documentazione versata in atti e dalle controdeduzioni della medesima Regione, configura pedissequa attuazione di univoche previsioni della lex specialis, di talché l’eventuale accertata fondatezza della doglianza proposta non avrebbe potuto comunque condurre alla invocata pronuncia di annullamento.

6.3 Del pari priva di pregio è la seconda doglianza, con cui il ricorrente deduce che nel modulo da compilare per la domanda di aiuto, allegato alla determina dirigenziale 446 del 2017, non veniva menzionato l’onere di produrre i giustificativi dei pagamenti eseguiti per la realizzazione del progetto ammesso al finanziamento. Di qui, ad avviso del ricorrente, un evidente deficit di chiarezza, nonché intrinseca contraddittorietà, delle regole enunciate dall’Amministrazione e ritenute applicabili alla misura di sostegno.

Con la medesima doglianza, denuncia altresì il contrasto della pretesa dell’Amministrazione di acquisire i giustificativi dei pagamenti con la disciplina vigente in materia fiscale e di antiriciclaggio.

Per quanto concerne il primo profilo, osserva il Collegio che, come sopra evidenziato, per espressa scelta del ricorrente, la domanda di aiuto prevedeva l’erogazione della provvidenza economica al momento del collaudo delle opere, ossia successivamente alla verifica da parte degli organismi di controllo della corretta realizzazione delle opere ammesse a finanziamento.

Di qui l’onere per il ricorrente, conformemente alla scelta effettuata, di eseguire l’intervento proposto tra la data di presentazione della domanda di sostegno (17.07.2017) e quella di presentazione della domanda di pagamento a saldo (20.06.2018), nonché di produrre a corredo di quest’ultima domanda i giustificativi dei pagamenti effettuati che, in ossequio alle previsioni del bando approvato con la determina dirigenziale n. 466 del 2017 e della Circolare AGEA del 4.05.2017, avrebbero dovuto essere, a pena di inammissibilità della domanda di sostegno, fatture, emesse e regolarmente quietanzate, pagate esclusivamente tramite bonifico bancario, RI.BA. o carta di credito.

La predetta disciplina introdotta dalla lex specialis della procedura era pertanto chiara ed univoca, nel senso che il saldo dell’aiuto richiesto era condizionato alla esecuzione dei pagamenti agli eventuali fornitori esclusivamente con moneta elettronica (bonifico bancario, RI.BA., carta di credito), con esclusione dell’uso del contante, e che era onere del richiedente produrre con la domanda di saldo la documentazione idonea a dimostrare l’avvenuto rispetto di detta condizione.

Né, per pervenire a conclusioni opposte, può richiamarsi, come fa il ricorrente, il modulo di domanda allegato al bando, giacché tale modulo, da un lato, contiene molti spazi in bianco che sarebbe stato onere del richiedente l’aiuto completare in base alle caratteristiche specifiche della domanda e del relativo progetto, dall’altro esso non ha valenza né integrativa, né tanto meno sostitutiva della lex specialis della procedura selettiva, la quale si rinviene prioritariamente nel bando approvato con determina dirigenziale n. 466 del 2017 e nella precedente Circolare AGEA del 4.05.2017. Ed invero, secondo l’indirizzo del giudice amministrativo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2015, n. 1516), in materia procedure selettive pubbliche, la modulistica messa a disposizione dei concorrenti non può certo prevalere sulle previsioni del bando, né legittimare comportamenti diretti alla disapplicazione di queste ultime previsioni.

Quanto al presunto contrasto della menzionata lex specialis con la normativa fiscale e antiriciclaggio, e segnatamente con le norme che ammettono il pagamento delle fatture a data posticipata e con quelle sull’uso del contante per effettuare pagamenti sino a 3.000,00 euro, la doglianza risulta infondata, in quanto, giova ripeterlo, per libera scelta del ricorrente, la specifica domanda di sostegno presentata contemplava la modalità del saldo della provvidenza economica all’esito del collaudo delle opere, previa produzione dei giustificativi dei pagamenti eseguiti esclusivamente con moneta elettronica. Non avendo il ricorrente rispettato detta modalità, e non avendo conseguentemente prodotto i giustificativi dei pagamenti a corredo della richiesta di saldo della provvidenza economica, l’Amministrazione ha legittimamente respinto la domanda di sostegno.

6.4 Con la terza e ultima doglianza, il ricorrente deduce di non aver potuto trasmettere osservazioni e/o documenti nei dieci giorni dalla comunicazione del preavviso di rigetto del 27.09.2018 a causa delle proprie precarie condizioni di salute e dell’assenza giustificata dell’unica dipendente, addetta alle elaborazioni telematiche, dell’azienda agricola.

A dimostrazione della infondatezza anche di quest’ultima doglianza è sufficiente richiamare quanto già sopra argomentato con riferimento ai rapporti tra gli artt. 10-bis e 21-octies della legge n. 241 del 1990 ed alla sostanziale correttezza della decisione assunta dalla Regione Piemonte con il provvedimento gravato.

Ed invero, per le ragioni sin qui enunciate, anche ove il ricorrente avesse potuto trasmettere le proprie osservazioni e/o documenti nel termine di dieci giorni dalla comunicazione del preavviso di rigetto, il provvedimento finale non avrebbe potuto essere diverso da quello nella specie adottato.

7. In conclusione, l’accertata infondatezza di tutte le doglianze proposte, impone la reiezione del ricorso straordinario, con assorbimento della istanza di sospensiva.

P.Q.M.

esprime il parere che il ricorso debba essere respinto, con assorbimento della istanza di sospensiva.

L'ESTENSORE

Giuseppe Chine'

IL PRESIDENTE

Paolo Troiano

IL SEGRETARIO

Maria Cristina Manuppelli