Aceto - Interpretazione del disciplinare di produzione - Aceto Balsamico di Modena IGP - Impugnazione della nota ministeriale in cui si afferma che l’art. 8 del disciplinare dell’Aceto Balsamico di Modena IGP non consente l’utilizzo in etichetta di riferimenti numerici relativi al metodo di elaborazione del prodotto - Modifica interpretativa del Ministero - Violazione e falsa applicazione del Reg. UE n. 1151/12, del disciplinare e del d.m. 14/10/13 - Legittimo affidamento sulla base di una proroga pluriennale - Concessione del termine di adeguamento al fine di consentire l’adempimento degli accordi commerciali già formalizzati.

SENTENZA
 

sul ricorso numero di registro generale 1146 del 2020, proposto da
ACETIFICI ITALIANI MODENA S.R.L. – AIMO e SOCIETA’ ACETIFICIO MARCELLO DE NIGRIS S.R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti p.t., elettivamente domiciliati in Roma, via degli Avignonesi n. 5 presso lo studio degli avv.ti Andrea Abbamonte e Stefano Zanchetta che li rappresentano e difendono nel presente giudizio

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI FORESTALI E DEL TURISMO, in persona del legale rappresentante p.t., domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12 presso la Sede dell’Avvocatura Generale dello Stato che ex lege lo rappresenta e difende nel presente giudizio

nei confronti

CONSORZIO TUTELA ACETO BALSAMICO, in persona del legale rappresentante p.t., con domicilio digitale eletto presso l’indirizzo di posta elettronica certificata, risultante dai registri di giustizia, dell’avv. Simone Cadeddu che, unitamente agli avv.ti Giovanni Galimberti e Chiara Tortorella, lo rappresenta e difende nel presente giudizio

per l'annullamento

dei seguenti atti:

- nota prot. n. 87932 del 13/12/19 con cui il Ministero delle politiche agricole forestali alimentari e del turismo ha ribadito che l’art. 8 del disciplinare dell’Aceto Balsamico di Modena IGP non consente l’utilizzo in etichetta di riferimenti numerici relativi al metodo di elaborazione del prodotto, in quanto tali riferimenti non sono rappresentativi delle caratteristiche finali del prodotto, ed ha revocato la proroga temporale di un anno concessa con la nota prot. n. 85278 del 05/12/19;

- nota prot. n. 85278 del 05/12/19 nella parte in cui il Ministero ha fornito l’interpretazione dell’art. 8 del disciplinare in relazione ai riferimenti numerici in etichetta concernenti i parametri di cui al metodo di elaborazione e, precisamente, alla percentuale utilizzata di mosto d’uva cotto e/o concentrato;

- nota prot. n. 11324 del 19/02/19 con cui il Ministero, a seguito della richiesta di parere interpretativo formulata dal Consorzio Tutela Aceto Balsamico di Modena con nota prot. n. 18/507, ha evidenziato che il disciplinare vieta l’aggiunta in etichetta di qualsiasi aggettivo in forma numerica e che, pertanto, le fattispecie elencate nella nota consortile, comportando indicazioni numeriche, non sono consentite;

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio degli enti ed amministrazioni in epigrafe indicate;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2020 il dott. Michelangelo Francavilla e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO

Con ricorso notificato il 05/02/2020 e depositato il 07/02/2020 la Acetifici Italiani Modena s.r.l. (di seguito Aimo) e la società Acetificio Marcello De Nigris s.r.l. hanno impugnato la nota prot. n. 87932 del 13/12/19, con cui il Ministero delle politiche agricole forestali alimentari e del turismo ha ribadito che l’art. 8 del disciplinare dell’Aceto Balsamico di Modena IGP non consente l’utilizzo in etichetta di riferimenti numerici relativi al metodo di elaborazione del prodotto ed ha revocato la proroga temporale di un anno concessa con la nota prot. n. 85278 del 05/12/19, la nota prot. n. 85278 del 05/12/19, nella parte in cui il Ministero ha fornito l’interpretazione dell’art. 8 del disciplinare in relazione ai riferimenti numerici in etichetta concernenti i parametri di cui al metodo di elaborazione e, precisamente, alla percentuale di mosto d’uva cotto e/o concentrato utilizzata, e la nota prot. n. 11324 del 19/02/19, con cui il Ministero, a seguito della richiesta di parere interpretativo formulata dal Consorzio Tutela Aceto Balsamico di Modena con nota prot. n. 18/507, ha evidenziato che il disciplinare vieta l’aggiunta in etichetta di qualsiasi aggettivo in forma numerica e, pertanto, le fattispecie elencate nella nota consortile, comportando indicazioni numeriche, non sono consentite.

Il Ministero delle politiche agricole alimentari forestali e del turismo e il Consorzio di Tutela Aceto Balsamico di Modena, costituitisi in giudizio con comparse depositate rispettivamente in date 24/02/2020 e 25/02/2020, hanno chiesto la reiezione del ricorso.

Alla camera di consiglio del 03/03/2020, fissata per l’esame dell’istanza cautelare proposta dalle ricorrenti, le parti hanno espresso consenso a che il giudizio sia definito con le forme dell’udienza pubblica e con sentenza ex art. 74 d. lgs. n. 104/10 rinunciando ai termini di legge.

DIRITTO

In via pregiudiziale il Tribunale prende atto del consenso espresso dalle parti alla camera di consiglio del 03/03/2020, fissata per l’esame dell’istanza cautelare proposta dalle ricorrenti, alla definizione del giudizio con le forme dell’udienza pubblica e con sentenza ex art. 74 d. lgs. n. 104/10.

Sempre in via pregiudiziale il Tribunale ritiene di dovere valutare l’eccezione con cui il controinteressato Consorzio di tutela dell’Aceto Balsamico (di seguito Consorzio ABM) deduce l’incompetenza territoriale adito in favore della competenza del TAR Emilia Romagna in quanto gli atti impugnati produrrebbero effetti nei confronti dei soggetti economici operanti nella regione Emilia Romagna, in cui si trovano i territori delle province di Modena e Reggio Emilia cui si riferisce il disciplinare di produzione.

L’eccezione è infondata in quanto gli atti impugnati, riguardando l’interpretazione del disciplinare, producono effetti ultraregionali dovendo aversi riguardo non solo al luogo di produzione del prodotto ma anche a quelli di commercializzazione la quale non incontra limiti geografici.

Per quanto, poi, concerne specificamente la posizione della Società Acetificio Marcello De Nigris s.r.l. il Tribunale ritiene che, come eccepito dal Consorzio ABM, la stessa sia priva di legittimazione ad agire e d’interesse al ricorso.

Ed, infatti, la predetta società è rimasta estranea ai procedimenti perfezionatisi con l’adozione degli atti impugnati ed, inoltre, non ha comprovato le circostanze (l’essere consociata del Gruppo De Nigris e la titolarità degli omonimi marchi e prodotti) poste nel ricorso a fondamento dell’interesse ad agire limitandosi a depositare una propria dichiarazione del 03/02/2020 (allegato n. 29 dell’atto introduttivo) relativa al fatturato del 2019 e alle vendite di Aceto Balsamico di Modena che, però, è sfornita di ogni supporto documentale.

Risulta, poi, fondata l’eccezione, sollevata dal Consorzio ABM, d’irricevibilità del gravame laddove la stessa ha ad oggetto gli atti ministeriali del 19/02/19 e del 05/12/19 e la sola parte della nota del 13/12/19 concernente l’interpretazione dell’art. 8 del disciplinare.

Infatti, le note ministeriali del 05/12/19 e del 13/12/19, nella parte in cui interpretano l’art. 8 del disciplinare in riferimento al problema delle indicazioni numeriche delle etichette, a prescindere dalla loro effettiva lesività (contestata dal controinteressato), sono meramente confermative della nota del 19/02/19 di cui si limitano a ribadire il contenuto senza l’espletamento di una nuova istruttoria o l’esplicitazione di un diverso tessuto motivazionale; ne consegue che le note del dicembre 2019 non sono idonee a riaprire i termini d’impugnazione della nota del 19/02/19 già ampiamente decorsi nel momento (05/02/2020) in cui è stato notificato l’atto introduttivo del presente giudizio.

In proposito va evidenziato che l’AIMO ha conosciuto la nota del 19/02/19 sin dal 14/03/19, data a cui risale la missiva inviata alla CSQA Certificazioni s.r.l. in cui la ricorrente ha dato espressamente atto di essere edotta della nota ministeriale del 19/02/19, emessa a seguito di richiesta di chiarimenti da parte del Consorzio, tanto che ne ha specificamente contestato il contenuto; tale conoscenza è stata successivamente ribadita nella nota AIMO del 29/07/19.

In ogni caso, anche nel merito, il ricorso è infondato laddove prospetta l’erroneità dell’interpretazione dell’art. 8 del disciplinare condivisa dagli atti impugnati.

Con riferimento al profilo in esame le società ricorrenti deducono:

- la violazione dei principi di certezza del diritto e di tutela del legittimo affidamento che sarebbero pregiudicati dalla modifica interpretativa prospettata dal Ministero la quale non terrebbe conto dell’uso pluriennale, da parte delle ricorrenti, dell’etichettatura contestata (censura rubricata sub I/G);

- i vizi di violazione e falsa applicazione del Reg. UE n. 1151/12, del disciplinare e del d.m. 14/10/13 ed eccesso di potere per falsa motivazione, falsa causa e travisamento dei fatti ed incompetenza in quanto le note impugnate introdurrebbero vere e proprie modifiche al disciplinare adottate in violazione delle regole procedimentali, previste dagli artt. 21 e ss. d.m. 14/10/13, e delle norme sulla competenza spettante nella fattispecie al Ministro (censura rubricata sub II);

- i vizi di violazione e falsa applicazione del Reg. UE n. 1151/12, del disciplinare e del d.m. 14/10/13 ed eccesso di potere per falsa motivazione, falsa causa e travisamento dei fatti e violazione dei principi in tema di legittimo affidamento in quanto per cinque anni il Ministero avrebbe autorizzato le etichette con l’indicazione della percentuale di mosto cotto con ciò ingenerando un affidamento in capo alle ricorrenti. Inoltre, l’art. 8 dovrebbe essere interpretato nel senso di precludere le sole aggettivazioni, anche numeriche, dall’eventuale contenuto laudativo mentre l’indicazione della percentuale del mosto cotto, in quanto finalizzata a fornire solo un’informazione al consumatore, non rientrerebbe nel divieto previsto dalla disposizione. Nella fattispecie il dato numerico relativo alla percentuale di mosto cotto non indicherebbe una qualità, come l’aggettivo, ma semplicemente un dato oggettivo. In questo senso dovrebbe essere interpretata la nota ministeriale del 03/05/19 allorché afferma che i descrittori numerici (da tenere distinti rispetto alle aggettivazioni numeriche), espressi in forma percentuale e relativi ai parametri di cui all’art. 2 del disciplinare, non rientrerebbero nel divieto in quanto volti ad informare il consumatore. In quest’ottica, il richiamo del Ministero ai parametri oggettivi di cui all’art. 2 del disciplinare sarebbe meramente esemplificativo (censura rubricata sub III).

Le censure in esame sono infondate.

Il disciplinare di produzione dell’Aceto Balsamico di Modena prevede:

- “l’<Aceto Balsamico di Modena>, all’atto dell’immissione al consumo, deve rispondere alle

seguenti caratteristiche:

- limpidezza: limpido e brillante;

- colore: bruno intenso;

- odore: caratteristico, persistente, intenso e delicato, gradevolmente acetico, con eventuali

note legnose;

- sapore: agrodolce, equilibrato, gradevole, caratteristico,

- densità a 20°C: non inferiore a 1,06 per il prodotto affinato;

- titolo alcolometrico effettivo: non superiore a 1,5% in volume;

- estratto secco netto minimo: 30 gr per litro;

- acidità totale minima: 6 per cento;

- anidride solforosa totale: massimo 100 mg/l;

- ceneri: minimo 2,5 per mille;

- zuccheri riduttori: minimo 110 g/l” (art. 2);

- “al fine di garantire che l’Aceto Balsamico di Modena acquisisca le caratteristiche di cui all’articolo 2 è necessario che il mosto cotto e/o concentrato possieda le seguenti caratteristiche:

- acidità totale minima: 8 gr per kg

- estratto secco netto minimo: 55 gr per kg

La percentuale di mosto d’uva cotto e/o concentrato non dovrà essere inferiore al 20% della massa da avviare all’elaborazione. La concentrazione è protratta fino a che la massa iniziale di mosto abbia raggiunto una densità non inferiore a 1,240 alla temperatura di 20°” (art. 5 commi 2 e 3);

- “la designazione della denominazione “Aceto Balsamico di Modena” deve essere

accompagnata sulle confezioni dalla dizione “Indicazione Geografica Protetta” scritta in caratteri chiari e leggibili, per esteso o in forma abbreviata, in lingua italiana e/o nella lingua del Paese di

destinazione.

Alla denominazione “Aceto Balsamico di Modena” è vietata l’aggiunta di qualsiasi aggettivo qualificativo, anche sotto forma numerica, diverso da quelli esplicitamente previsti nel presente disciplinare, ivi compresi gli aggettivi “extra”, “fine”, “scelto”, “selezionato”, “riserva”, “superiore”, “classico” od altro similare.

È consentita soltanto la dicitura «invecchiato», senza alcuna aggiunta supplementare,

qualora l’invecchiamento si sia prolungato per un periodo non inferiore a 3 anni in botti, barili o

altri recipienti in legno (art. 8 commi 3, 4 e 5).

Va, innanzi tutto, rilevato che, in riferimento a quanto dedotto con la censura rubricata sub II, con gli atti impugnati il Ministero non ha modificato il disciplinare ma ne ha proposto una mera interpretazione come desumibile dal contenuto degli atti stessi (la nota del 19/02/19 dichiara di rispondere ad una richiesta di “parere interpretativo” e la nota del 13/12/19 parla espressamente di “interpretazione dell’art. 8 del disciplinare”) e dalle stesse note inviate dall’Aimo (la nota del 13/11/19 disquisisce di vicenda “relativa all’interpretazione” dell’art. 8 del disciplinare).

Pertanto, nella fattispecie non è ravvisabile quella violazione delle norme sulla competenza o sul procedimento prospettata nel gravame sul presupposto dell’ascrivibilità della fattispecie all’ipotesi di modifica del disciplinare.

Per quanto concerne, poi, l’interpretazione dell’art. 8 comma 3 del disciplinare, il Tribunale rileva che la disposizione vieta indistintamente “qualsiasi aggettivo qualificativo, anche sotto forma numerica, diverso da quelli esplicitamente previsti nel presente disciplinare” e, quindi, ogni indicazione diversa dalla rappresentazione delle sole caratteristiche finali del prodotto ovvero quelle caratteristiche “analitiche ed organolettiche” cui si riferisce l’art. 2 del disciplinare; in contrario, il riferimento ad un elemento, quale il processo di produzione, che non trova univoca rispondenza nelle caratteristiche finali del prodotto, assume valenza qualificativa e potenzialmente laudativa ed è, pertanto, da ritenersi vietato alla stregua del citato art. 8.

L’opzione ermeneutica in esame è confermata anche dall’inciso di cui al comma 5 dell’art. 8 del disciplinare il quale, nel prevedere che “è consentita soltanto la dicitura «invecchiato», senza alcuna aggiunta supplementare, qualora l’invecchiamento si sia prolungato per un periodo non inferiore a 3 anni in botti, barili o altri recipienti in legno”, riguarda l’unico caso (come desumibile dal termine “soltanto”) in cui può essere indicato un elemento diverso dalle caratteristiche finali del prodotto e relativo al processo di conservazione dello stesso.

Proprio la necessità che la rappresentazione numerica (i descrittori numerici menzionati dalla nota ministeriale del 03/05/19) si riferisca alle sole caratteristiche finali del prodotto induce il Tribunale a ritenere che la stessa debba avere ad oggetto i soli elementi di cui all’art. 2 del disciplinare, concernente le caratteristiche analitiche ed organolettiche del prodotto, le quali, per loro natura, sono suscettibili di uno specifico accertamento obbligatorio "su tutte le partite prima dell’immissione al consumo da un panel di assaggiatori sotto la responsabilità della struttura di controllo” (art. 2 comma 2 del disciplinare).

A conclusioni diverse deve pervenirsi in riferimento agli elementi relativi al “metodo di elaborazione”, indicato dall’art. 5 del disciplinare, i cui commi 2 e 3 prevedono una serie di caratteristiche minime, riferibili all’acidità totale, all’estratto secco e alla percentuale di mosto d’uva cotto e/o concentrato il cui incremento non è nemmeno dedotto e, comunque, comprovato dalla ricorrente come oggettivamente influente su una delle caratteristiche di cui all’art. 2 del disciplinare.

In questo senso deve essere condivisa l’impostazione della controinteressata secondo cui la percentuale di mosto impiegata non influisce univocamente sulle caratteristiche del prodotto finito che dipendono anche dalla densità del mosto stesso (memoria del Consorzio depositata il 28/02/2020: pagg. 21 e ss.).

La percentuale di mosto, pertanto, non identifica una caratteristica analitica ed organolettica del prodotto e, quindi, la sua indicazione in etichetta mira semplicemente a qualificare o, meglio, a distinguere il prodotto ovvero proprio al risultato precluso dall’art. 8 del disciplinare.

Da ultimo, il Tribunale rileva che, rispetto all’interpretazione propugnata dal Ministero, le ricorrenti non possono vantare alcun affidamento, meritevole di giuridica tutela, in ordine alla legittimità dell’indicazione in etichetta della percentuale di mosto cotto se non altro perché sin dal 2017 sono sorti dubbi in ordine alla legittimità della prassi seguita (si veda la nota Aimo del 21/11/17: allegato n. 20 alla memoria della controinteressata).

Per questi motivi le censure rubricate nel gravame sub I/G, II e III sono irricevibili ed infondate e devono essere respinte.

Il Tribunale, invece, ritiene, poi, che il ricorso debba essere accolto in riferimento alle censure (rubricate da I/A a I/F) con cui la ricorrente Aimo ha prospettato i vizi di violazione degli artt. 2 e ss. l. n. 241/90, eccesso di potere per falsa motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà ed illogicità dell’azione amministrativa evidenziando, in particolare, il difetto d’istruttoria e la carenza d’interesse pubblico specifico in riferimento a quella parte della nota del 13/12/19 con cui il Ministero ha dichiarato la decadenza dalla proroga concessa con la nota prot. n. 85278 del 05/12/19.

Va, innanzi tutto, rilevato che, rispetto a tale parte della nota del 13/12/19, non si pongono problemi di tempestività del gravame in quanto la decadenza dalla proroga costituisce prescrizione nuova e non già confermativa di quanto evidenziato nelle note del 19/02/19 e 05/12/19.

Nel merito, il Tribunale rileva che con la nota del 05/12/19 il Ministero ha concesso all’Aimo, a decorrere da quella data, “al fine di consentire l’adempimento degli accordi commerciali già formalizzati”, un “termine di adeguamento di un anno…nel corso del quale potranno essere utilizzati i materiali di confezionamento riportanti la percentuale di mosto d’uva cotto e/o concentrato utilizzata”.

La successiva nota del 13/12/19 ha dichiarato la decadenza dalla proroga in esame in considerazione dell’insufficienza del termine prospettata dall’Aimo nell’istanza del 12/12/19; la motivazione dell’atto del 13/12/19, sul punto, risulta, però, non logica e svincolata dai necessari canoni di coerenza, non contraddittorietà e proporzionalità cui deve ispirarsi l’azione amministrativa.

Ne consegue che le censure rubricate da I/A ad I/F sono fondate e meritano accoglimento e, per l’effetto, la nota prot. n. 87932 del 13/12/19 deve essere annullata nella sola parte in cui dispone la decadenza dalla proroga annuale concessa con nota del 05/12/19; per effetto della presente statuizione giurisdizionale, pertanto, la proroga continua ad avere efficacia sino al 05/12/2020 con decorrenza dalla data indicata nell’atto del 05/12/19.

L’accoglimento solo parziale del gravame giustifica la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definendo il giudizio, così provvede:

1) dichiara il difetto di legittimazione attiva e d’interesse della Società Acetificio Marcello De Nigris s.r.l.;

2) in riferimento alle domande proposte dall’Aimo, accoglie le censure rubricate da I/A a I/F e, per l’effetto, annulla la nota prot. n. 87932 del 13/12/19, nella sola parte in cui dispone la decadenza dalla proroga annuale concessa con nota del 05/12/19 secondo quanto specificato in motivaizone;

3) per il resto dichiara l’irricevibilità e, comunque, l’infondatezza delle domande proposte dall’Aimo;

4) dispone la compensazione delle spese processuali sostenute dalle parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 3 marzo 2020 con l'intervento dei magistrati:

Pietro Morabito, Presidente

Michelangelo Francavilla, Consigliere, Estensore

Roberta Cicchese, Consigliere