Agevolazioni - Procedura per il finanziamento di progetti relativi al Protocollo d'intesa relativo al "Patto Territoriale per l'Agricoltura della Valle del Belice" - Contributo concesso per la produzione di vino biologico di alta qualità - Distrazione dall'uso previsto delle immobilizzazioni agevolate - Revoca del contributo - Mancanza dei presupposti per l'adozione del provvedimento di revoca.
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 451 del 2018, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Azienda Vitivinicola Gurra Sovrana società agricola a responsabilità limitata, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Maria Beatrice Miceli in Palermo, via Nunzio Morello, n. 40;
contro
Ministero dello sviluppo economico - Direzione generale per gli incentivi alle imprese, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato presso la cui sede distrettuale è domiciliato per legge in Palermo, via Villareale, n. 6;
Riscossione Sicilia s.p.a. in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Giancarlo Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 2602/2017, resa tra le parti;
Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dello sviluppo economico e di Riscossione Sicilia s.p.a.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 maggio 2019 il Cons. Giuseppe Verde e uditi per le parti l’avv. Francesco Stallone su delega degli avvocati Sergio Fidanzia e Angelo Gigliola, l'avv. dello Stato Pierfrancesco La Spina e l’avv. Massimiliano Mangano su delega dell’avv. Giancarlo Greco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La società odierna appellante, già ricorrente in primo grado, esponeva con il ricorso introduttivo che:
- in data 17 marzo 2000 veniva sottoscritto il Protocollo d'intesa relativo al “Patto Territoriale per l'Agricoltura della Valle del Belice”, avente ad oggetto il finanziamento di progetti riguardanti: a) investimenti nel settore agricolo relativi sia alla produzione primaria che al miglioramento delle condizioni di commercializzazione dei prodotti agricoli; b) investimenti nel settore delle attività turistiche legate all'azienda; c) aiuti alle Associazioni di produttori, Cooperative, Consorzi tra imprese agricole e Consorzi di Tutela relativamente alla promozione dei prodotti agricoli ed alla erogazione di servizi complementari a quelli indicati ai punti precedenti;
- al fine di partecipare alla procedura ad evidenza pubblica, indetta per la selezione dei soggetti da ammettere ai finanziamenti, per la categoria delle nuove iniziative imprenditoriali, i Signori Anna Gabriella Barbera, Antonino Palermo e Maria Antonietta Gulotta costituivano la società in accomandita semplice "Aziende Vitivinicole Gurra Sovrana s.a.s. Società agricola di Barbera Anna Gabriella e C.", con sede in Menfi ed avente ad oggetto lo svolgimento di attività agricola e, in particolare, la produzione di uve, la vinificazione e la vendita di vino;
- veniva presentato un articolato business plan, fortemente incentrato sullo sviluppo della crescita occupazionale mediante l'esercizio dell’attività della costituenda impresa;
- la società veniva ammessa ai finanziamenti, con un contributo di 983.333,94 euro su un programma totale di investimenti pari a 1.311.284,07 euro, all'esito di una complessa ed articolata procedura, conclusasi con l'adozione del d.m. dell'11 maggio 2001, n. 2518 di approvazione del Patto territoriale per l'agricoltura Valle del Belice;
- per tale ragione, la società beneficiava, nel corso della fase di esecuzione dei lavori ed in quella successiva di avviamento dell'attività, dell'erogazione di quota parte dei contributi ad essa riconosciuti, pari a 885.000,54 euro, con le seguenti modalità: 1) 245.833,48 euro in data 2 agosto 2002; 2) 245.833,48 euro in data 17 giugno 2003; 3) 245.833,48 euro in data 23 gennaio 2004; 4) 147.500,10 euro in data 10 agosto 2006;
- l'Istituto finanziatore convenzionato con il Ministero per l'erogazione delle incentivazioni, ossia Efibanca s.p.a. (oggi Banca Popolare), con nota dell'8 marzo 2008 inviava al Ministero la "Relazione sullo stato finale del programma d'investimento relativo a iniziative imprenditoriali incluse nei patti territoriali agricoli" con esito favorevole, proponendo la concessione definitiva del contributo;
- tuttavia, in data 7 giugno 2010, una Commissione all'uopo nominata dal Soggetto responsabile del patto territoriale svolgeva un sopralluogo presso l'Azienda che si concludeva con il verbale di accertamento della spesa del 19 settembre 2010 contenente la proposta di non ammissione ad incentivazione della “intera cifra documentata” con la seguente motivazione:
"1. l’impianto è entrato in funzione in data 14/02/2005 e al momento della visita non era in produzione;
2. dall'esame degli estratti dei bilanci acquisiti per gli anni 2006, 2007 (anno di regime) e 2008 è emerso che l'impianto ha prodotto solo nell'anno 2005;
3. dall'esame del Libro Matricola risulta che tutto il personale è stato assunto e licenziato nell'anno di regime (2007)";
- con nota del 1° aprile 2011 il Mise comunicava l'avvio del procedimento di revoca totale degli incentivi per "distrazione dall'uso delle immobilizzazioni agevolate ai sensi dell'art. 12 comma 3, D.M. n. 320 del 2000".
- la società presentava con nota del 25/05/2011 controdeduzioni non riscontrate dal Ministero;
- nel frattempo con atto n. rep. 30878/2013 del 20 marzo 2013 la società veniva trasformata in società a responsabilità limitata e veniva posta in liquidazione per perdite;
- a distanza di ben tre anni dall'invio delle controdeduzioni, con nota del 13 maggio 2014 il Mise comunicava alla società i motivi ostativi all'accoglimento delle controdeduzioni, concedendole termine per la presentazione di ulteriori osservazioni;
- seguiva nuovamente un silenzio dell'Amministrazione, interrotto dalla ricezione della notificazione, in data 8 giugno 2015, di una cartella di pagamento (n. 29120150007349441) emessa dall'Agente della riscossione per la provincia di Agrigento Riscossione Sicilia s.p.a. su incarico del Mise, che aveva nel frattempo provveduto all'iscrizione a ruolo dell'importo complessivo di 1.456.810,17, prima della comunicazione del provvedimento conclusivo del procedimento di revoca;
- pertanto la Società adiva in via d'urgenza, con ricorso ex art. 700 c.p.c. il Tribunale di Sciacca che, però, con ordinanza del 5 gennaio 2016, ha declinato la propria giurisdizione in favore di quella esclusiva del Giudice amministrativo.
1.2. Pertanto con il ricorso di primo grado veniva chiesto l’annullamento dei seguenti atti:
- il decreto del Ministero dello sviluppo economico del 18 settembre 2014, n. 3727 di revoca delle agevolazioni concesse;
- la cartella di pagamento n. 29120150007349441, emessa dalla Società Riscossione Sicilia s.p.a. - Agente per la riscossione per la provincia di Agrigento su ruolo emesso dal Ministero dello sviluppo economico;
- ogni altro atto ai predetti antecedente, presupposto, connesso o consequenziale, ivi comprese la nota del Ministero dello sviluppo economico del 1° aprile 2011 di comunicazione di avvio del procedimento di revoca delle agevolazioni e la nota del Ministero dello sviluppo economico del 13 maggio 2014 di comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento delle controdeduzioni;
- in subordine, l'articolo 12, comma 3, lettera b), del decreto del Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica del 31 luglio 2000, n. 320;
Con il ricorso veniva inoltre chiesta la condanna dell'Amministrazione al pagamento dell'importo residuo (rata di saldo) pari a euro 98.33,40 oltre interessi dalla data del dovuto saldo e fino al soddisfo.
1.3. Con il ricorso introduttivo venivano dedotti i seguenti vizi:
I - violazione e falsa applicazione dell'art. 12, comma 3, d.m. 31 luglio 2000, n. 320. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà. Illogicità manifesta;
II - in subordine: violazione e falsa applicazione dell'art. 9 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123. Violazione e falsa applicazione dell'art. 2, commi 203 e seguenti, l. 23 dicembre 1996, n. 662;
III) violazione dell'art. 2 l. 7 agosto 1990, n. 241. Violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990. Eccesso di potere per istruttoria carente e inadeguata. Difetto di motivazione.
1.4. Si è costituita dinanzi al Tar l’Amministrazione resistente che ha depositato documentazione e memoria difensiva.
1.5. Si è costituita anche Riscossione Sicilia s.p.a., la quale ha chiesto in via preliminare di essere estromessa dal giudizio per difetto di legittimazione passiva e comunque la reiezione nel merito del ricorso.
1.6. Con ordinanza n. 300/2016 il Tar ha rigettato la domanda cautelare proposta dalla ricorrente. 1.7. Con ordinanza n. 498/2016 il CGA ha accolto l’appello cautelare proposto dalla ricorrente ai soli fini della sollecita trattazione del ricorso, ritenuto, quanto al fumus “… che nel caso sottoposto all’esame del Collegio sussistono perplessità in merito all’interpretazione da dare ai termini “distrazione dall’uso dei beni (immobilizzazioni materiali o immateriali), di cui all’art. 12, co. 3, d.m. 31.07.2000, n. 320”;
1.8. Il Tar, disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva per come sollevata da Riscossione Sicilia, ha respinto il ricorso affermando che:
- la revoca è basata “sullo stato di inattività della struttura produttiva ed il mancato utilizzo dei beni agevolati durante il periodo d’obbligo prescritto, pari a cinque anni”;
- la lettura fatta dall’amministrazione della lett. b) cit., ritenendo il mancato utilizzo dei beni la massima espressione della distrazione (v. nota MISE prot. 18076 del 13 maggio 2014), appare persuasiva, considerato, da un lato, che l’art. 9, co. 3, l. n. 123/98 distingue l’alienazione e cessione dalla distrazione e, dall’altro, che gli incentivi sono finalizzati al concreto e duraturo esercizio dell’attività produttiva (v. parere Cons. St., III, n. 3779/05 dell’Adunanza del 6 dicembre 2005);
- sotto questo profilo la giurisprudenza è unanime nel ritenere che in virtù del principio solidaristico che sottende a tale materia non è sufficiente avere impiegato le somme in immobilizzazioni e beni strumentali ma è necessario il loro impiego per l’uso e per il periodo previsto dalla legge (cinque anni nel caso in esame);
- per quanto fin qui precisato, pertanto, il “non uso” equivale a “distogliere dall’uso previsto”, senza che ciò costituisca alcuna contraddizione in termini, né alcuna aberrazione giuridica, non rilevando affatto, per quanto qui di interesse, il concetto o significato del termine “distrazione” per come usualmente inteso nella materia penale o in quella contabile, ove con detto termine si intende l’appropriazione delle risorse pubbliche per fini illeciti o comunque diversi da quelli per cui sono state originariamente erogate;
- ciò chiarito, nel caso in esame deve ritenersi provato il mancato utilizzo, in quanto il contributo era stato concesso per la produzione di vino biologico di alta qualità, mentre risulta accertato che la produzione è avvenuta solo nel 2005 e che il personale è stato assunto e licenziato nel 2007, c.d. anno di regime (v. pag. 2 verbale accertamento di spesa del 19 luglio 2010);
- infondata si palesa altresì la tesi difensiva secondo la quale la “momentanea sospensione” dell’attività dell’impresa non potrebbe comportare una conseguenza così grave quale la revoca del contributo;
- nel caso di specie il mancato inizio, o la sospensione o la cessazione dell’attività - e da ultimo la messa in liquidazione della società - costituiscono il frutto di determinazioni volontariamente assunte dagli organi sociali, mentre la dichiarata crisi del settore, ove anche sussistente, rimane relegata a una causa motiva sullo sfondo delle scelte imprenditoriali di cui l’imprenditore, in quanto tale, ha assunto tutti i rischi; la presunta crisi del settore, invece, rimane del tutto irrilevante rispetto al mancato utilizzo dei beni finanziati col denaro pubblico, essendo necessario per legge (e dunque per la soddisfazione del fine solidaristico cui è preordinata la concessione del beneficio) il loro impiego per l’uso e per il periodo minimo previsto dalla legge;
- infondato è anche il terzo motivo di ricorso con il quale la ricorrente deduce la violazione dell'articolo 2 e dell'articolo 10-bis della legge n. 241/90 nonché i vizi di eccesso di potere per istruttoria carente e inadeguata e il difetto di motivazione;
- quanto poi alla mancata notifica del decreto n. 3727 del 18.9.2014, in realtà esso risulta trasmesso presso la sede legale della società ricorrente a mezzo raccomandata A/R del 6.10.2014 (con nota n. 49206 del 26.9.2014) e deve intendersi regolarmente notificato per compiuta giacenza.
2. Il ricorso in appello è affidato a due motivi così rubricati:
I - Error in iudicando e difetto di motivazione della sentenza del TAR. Fondatezza dei motivi di primo grado di “Violazione e falsa applicazione dell’art. 12, comma 3, d.m. 31 luglio 2000, n. 320. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà. Illogicità manifesta” e di “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9 d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123. Violazione e falsa applicazione dell’art. 2, commi 203 e seguenti, l. 23 dicembre 1996, n. 662” dei provvedimenti impugnati in primo grado”. Violazione dell’art. 107, comma 3, TFUE.
Parte appellante contesta il capo della sentenza gravata con il quale il Tar ha ritenuto persuasiva la lettura fatta dall’Amministrazione dell’art. 12, comma 3 lettera b) d.m. n. 320/2000. In particolare la società appellante asserisce che l’art. 9 d.lgs. n. 123/1998 individua due tipologie di cause di revoca dei benefici: 1) l’“assenza di uno o più requisiti, ovvero di Documentazione incompleta o irregolare, per fatti comunque imputabili al richiedente e non sanabili” e 2) il caso in cui “beni acquistati con l’intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all’intervento”. L’art. 12, comma 3, d.m. n. 320/2000 precisa, alla lettera b), che il MISE provvede alla revoca delle agevolazioni “qualora vengano distolte dall’uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali, la cui realizzazione è stata oggetto dell’agevolazione, prima di cinque anni dalla data di entrata in funzione dell’impianto ...”.
Secondo l’appellante ricorre l’ipotesi della revoca nei soli casi cui il soggetto destinatario del finanziamento, prima di cinque anni dalla data di entrata in funzione dell’impianto, utilizzi per fini diversi rispetto a quelli previsti nel progetto agevolato le immobilizzazioni materiali ovvero immateriali dell’Azienda. Ne consegue che i provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi perché non sarebbe possibile considerare “quale causa di revoca dei contributi la riduzione della produzione di vino in bottiglia per cause non affatto imputabili alla Società che dell’erogazione di tali contributi ha beneficiato”. Rispetto a ciò parte appellante espone del continuo impegno della società appellante che,
- ha proseguito nell’attività aziendale;
- ha ripianato il deficit patrimoniale pari a €103.844,00;
- ha sottoscritto in data 9 gennaio 2017 un accordo quadro per la vendita del vino alla Società cinese Ace Business LTD con durata fino al 31 dicembre 2020;
- ha proseguito nelle attività di coltivazione delle uve effettuando la vendemmia 2017;
- ha assunto un nuovo dipendente;
- ha redatto un nuovo piano aziendale per il triennio 2017 – 2019;
- stima i ricavi alla fine del 2019 in una cifra pari a €100.000,00, e ciò in ragione dei “contratti di fornitura sottoscritti” con partner stranieri;
- non ha mai distratto per uso diverso i beni aziendali;
- ha prodotto una perizia dalla quale emerge - anche mediante l’allegazione di fotografie – che i beni acquistati con i contributi non sono mai stati utilizzati per altri fini e si trovano in “perfette condizioni di manutenzione e di efficienza”.
II - Error in iudicando e vizio di motivazione della sentenza del TAR. Fondatezza del motivo di “Violazione dell’art. 2 e dell’art. 10-bis l. n. 241/1990. Eccesso di potere per istruttoria carente e inadeguata. Difetto di motivazione”. Con il secondo motivo dell’appello si critica la sentenza gravata pe aver ritenuto infondato il motivo con il quale la ricorrente in primo grado aveva lamentato la sussistenza di vizi procedimentali.
La Società con il ricorso in appello chiede,
- in via pregiudiziale, di rimettere , ai sensi dell’art. 267 TFUE, alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea la seguente questione interpretativa: “Dica la Corte se l’articolo 107, comma 3, TFUE e la finalità della concessione di aiuti di Stato nel settore agricolo in aree depresse, che è quella di favorire lo sviluppo economico ed occupazionale, ostino ad una normativa interna (quale quella di cui agli articoli 9 del decreto legislativo del 31 marzo 1998, n. 123 e 12, comma 3, del decreto ministeriale del 31 luglio 2000, n. 320) che prevede la revoca totale di tali aiuti nel caso in cui l’impresa subisca, nell’arco del quinquennio successivo a quello dell’erogazione, un arresto nell’esercizio della propria attività per cause ad essa non imputabili, ma tenga immobilizzati tutti i beni aziendali acquistati con l’aiuto ricevuto in vista della ripresa, così provocando la definitiva cessazione dell’attività aziendale ed il mancato soddisfacimento delle finalità sottese all’erogazione dell’aiuto”;
- nel merito che sia riformata la sentenza impugnata.
2.1. Il Ministero dello sviluppo economico si è costituito in appello in data 13 giugno 2018. Con la produzione documentale del 12 novembre 2018 ha riproposto la memoria già depositata in vista dell’udienza pubblica di trattazione dinanzi al Tar. Ha quindi replicato alle ragioni dell’appellante con la memoria del 17 aprile 2019.
La difesa erariale evidenzia che:
a) l’impianto in questione non risultava in produzione al momento del sopralluogo effettuato dalla Commissione di accertamento;
b) i bilanci dimostrano che l’impianto è stato produttivo solo per l’anno 2005;
c) il personale è stato licenziato nel 2007. Su questi presupposti è stato adottato il decreto di revoca impugnato che per l’Amministrazione statale resiste alle critiche di cui al ricorso introduttivo del presente giudizio.
2.2. Riscossione Sicilia s.p.a. si è costituita con la memoria del 21 giugno 2018 nella quale ha esposto le ragioni per le quali i due motivi che sostengono l’appello sarebbero infondati.
2.3. L’agente per la riscossione per la Provincia di Agrigento, Riscossione Sicilia, ha notificato all’appellante in data 13 settembre 2018, l’avviso di vendita immobiliare ai sensi dell’art. 78 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 (avviso del 3 settembre 2008, Reg. Cron. n. 373 – Reg. n. 1019 del 2018; regolarmente versato in atti – allegato 3 doc n. 34).
2.4. La società appellante ha quindi impugnato l’avviso di vendita immobiliare con atto di motivi aggiunti del 16 ottobre 2018, asserendone:
I - la nullità (per violazione dell’art. 50, comma 2, d.P.R. n. 602/1973 in quanto notificato senza essere preceduto dalla notifica dell’intimazione ad adempiere);
II – l’illegittimità derivata dai vizi degli atti impugnati in primo grado e della sentenza gravata).
La società appellante ha così chiesto la sospensione dell’esecutività della sentenza appellata e dell’efficacia dell’avviso di vendita immobiliare nonché di tutti gli atti impugnati in primo grado.
2.5. Il CGA -con l’ordinanza cautelare n. 745 del 2018 – ritenendo che l’esecuzione della sentenza di primo grado comporta un pregiudizio grave e irreparabile per le attività delle aziende appellanti, e che nelle more sia opportuno sospendere l’esecuzione della sentenza appellata, ha sospeso l’esecutività della sentenza gravata.
2.6. Nell’approssimarsi dell’udienza pubblica per la discussione della lite, la società appellante ha con la memoria del 5 aprile 2019 precisato ancor meglio le ragioni dell’appello.
2.7. Nel corso dell’udienza pubblica dell’8 maggio la causa è stata posta in decisione.
3. L’appello è fondato e deve essere accolto, conseguentemente la sentenza gravata deve essere riformata e per l’effetto devono essere annullati il decreto di revoca impugnato con il ricorso introduttivo e l’avviso di vendita immobiliare di cui ai motivi aggiunti.
3.1. La presente controversia ruota intorno all’interpretazione dell’art. 12, comma 3, lett. b) d.m. n. 320/2000.
In particolare il comma 3 dell’art. 12 dispone che fermo restando quanto previsto dall'art. 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123, il Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, anche su segnalazione del Responsabile unico o del Soggetto responsabile, provvede alla revoca delle agevolazioni alle imprese beneficiarie, nei seguenti casi:
a) […];
b) qualora vengano distolte dall'uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali, la cui realizzazione o acquisizione è stata oggetto dell'agevolazione, prima di cinque anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto; la revoca delle agevolazioni è totale se la distrazione dall'uso previsto delle immobilizzazioni agevolate prima dei cinque anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto costituisca una variazione sostanziale del programma agevolato non autorizzata, determinando, di conseguenza, il mancato raggiungimento degli obiettivi prefissati dell'iniziativa; altrimenti la revoca è parziale ed è effettuata in misura proporzionale alle spese ammesse alle agevolazioni afferenti, direttamente o indirettamente, l'immobilizzazione distratta ed al periodo di mancato utilizzo dell'immobilizzazione medesima con riferimento al prescritto quinquennio.
3.2. Visto il tenore letterale del comma 3 appena richiamato (fermo restando quanto previsto dall'art. 9 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 123) è bene rammentare i contenuto del citato art. 9:
1. In caso di assenza di uno o più requisiti, ovvero di Documentazione incompleta o irregolare, per fatti comunque imputabili al richiedente e non sanabili, il soggetto competente provvede alla revoca degli interventi e, in caso di revoca dal bonus fiscale, ne dà immediata comunicazione al Ministero delle finanze.
2. In caso di revoca degli interventi, disposta ai sensi del comma 1, si applica anche una sanzione amministrativa pecuniaria consistente nel pagamento di una somma in misura da due a quattro volte l'importo dell'intervento indebitamente fruito.
3. Qualora i beni acquistati con l'intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all'intervento, è disposta la revoca dello stesso, il cui importo è restituito con le modalità di cui al comma 4.
4. Nei casi di restituzione dell'intervento in conseguenza della revoca di cui al comma 3, o comunque disposta per azioni o fatti addebitati all'impresa beneficiaria, e della revoca di cui al comma 1, disposta anche in misura parziale purché proporzionale all'inadempimento riscontrato, l'impresa stessa versa il relativo importo maggiorato di un interesse pari al tasso ufficiale di sconto vigente alla data dell'ordinativo di pagamento, ovvero alla data di concessione del credito di imposta, maggiorato di cinque punti percentuali. In tutti gli altri casi la maggiorazione da applicare è determinata in misura pari al tasso ufficiale di sconto.
5. Per le restituzioni di cui al comma 4 i crediti nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del presente decreto legislativo sono preferiti a ogni altro titolo di prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall'articolo 2751- bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi. Al recupero dei crediti si provvede con l'iscrizione al ruolo, ai sensi dell'articolo 67, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica 28 gennaio 1988, n. 43, delle somme oggetto di restituzione, nonché delle somme a titolo di rivalutazione e interessi e delle relative sanzioni.
6. Le somme restituite ai sensi del comma 4 sono versate all'entrata del bilancio dello Stato per incrementare la disponibilità di cui all'articolo 10, comma 2.
3.3. Così ricostruito il quadro normativo, in riferimento alla controversia de qua è necessario concentrare l’attenzione a due segmenti normativi. Infatti, le disposizioni applicabili alla presente controversia sono quelle di cui alla citata lettera b) e al terzo comma dell’art. 9.
3.4. Il punto controverso attiene all’interpretazione dell’enunciato di cui alla prima parte della lett. b) in riferimento al potere ministeriale di revoca delle agevolazioni qualora vengano distolte dall'uso previsto le immobilizzazioni materiali o immateriali, la cui realizzazione o acquisizione è stata oggetto dell'agevolazione, prima di cinque anni dalla data di entrata in funzione dell'impianto
Resta da appurare il significato da attribuire all’espressione “distoltedall’uso previsto” potendosi ipotizzare due approdi interpretativi diversi.
3.5. Il primo pone in evidenza il richiamo dell’art. 3 del d.m. n. 320/2000 all’art. 9 d.lgs. n. 123/1998 così che distolte dall’uso previsto dovrebbe essere interpretato tenendo ferma la disciplina primaria in tema di revoca e sanzioni di cui al citato art. 9 del quale andrebbe richiamato il comma 3 che ammette il potere ministeriale di revoca qualora i beni acquistati con l'intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all'intervento.
3.6. Il secondo ritiene che l’espressione distolte dall’uso previsto abbia un significato autonomo che prescinde dal riferimento al contenuto della fonte primaria di cui al comma 3 dell’art. 9 d.lgs. n. 123/1998, consentendo la revoca delle agevolazioni concesse anche in ipotesi diverse da quelle dell’alienazione, cessione o distrazione dei beni acquistati grazie all’intervento statale, o dalla cessione e distrazione avvenuta nei cinque anni successivi alla erogazione dei contributi.
3.7. Il provvedimento impugnato opta chiaramente per la seconda esegesi. Infatti l’Amministrazione statale esprime le ragioni del proprio convincimento (a pag. 4 del decreto di revoca) così: dovendosi qualificare l’inattività della produzione come cessazione definitiva della produzione, e dovendosi configurare il mancato utilizzo dei beni agevolati per stato di inattività della struttura produttiva come massima espressione della distrazione dall'uso delle immobilizzazione, determinando il mancato raggiungimento degli obiettivi fissati dall'iniziativa.
3.8. Il Collegio ritiene erronea l’interpretazione seguita dall’Amministrazione.
Risulta decisivo un dato letterale che attiene al rapporto fra le fonti che sono state richiamate. Ritiene infatti il Collegio che l’esercizio del potere ministeriale di revoca, per come configurato nella fonte di secondo grado, debba avvenire fermo restando quanto previsto dall'art. 9.
Ne consegue che l’espressione di cui alla lett. b) non può essere interpretata nel senso di consentire l’adozione di un provvedimento di revoca che considera l’inattività come massima espressione della distrazione dall’uso delle immobilizzazioni.
Del resto, secondo il criterio di gerarchia delle fonti del diritto, la norma regolamentare è tenuta al rispetto della norma di legge e non potrebbe introdurre ipotesi non previste dalla fonte primaria, in un ambito che deve essere ritenuto di stretta interpretazione.
A sostegno dell’esegesi appena prospettata, può essere richiamatala la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n. 3362 del 2016 che, sebbene incentrata sul primo comma dell’art. 9 esprime un chiaro indirizzo circa il rapporto tra le fonti nella materia qui in esame:
il regolamento richiama espressamente le previsioni della legge, e non potrebbe essere diversamente posto che la fonte regolamentare non sarebbe autorizzata ad introdurre ipotesi derogatorie rispetto a quanto prevede la normativa di rango primario.
Nella fattispecie qui in esame, l’Amministrazione procedente si è determinata senza attenersi alle disposizioni in precedenza richiamate che non offrono alcun fondamento ad un decreto di revoca basato sulla illegittima assimilazione tra mancato utilizzo e distrazione dall’uso.
3.9. Le conclusioni alle quali è pervenuto il Collegio nello scrutinare il primo motivo del ricorso in appello consentono di svolgere alcune considerazioni in ragione di alcuni argomenti trattati negli scritti difensivi delle parti.
In particolare non vi è dubbio alcuno che le risorse pubbliche che alimentano le agevolazioni per le imprese sono un bene prezioso per la collettività, e lo sono ancor di più nei cicli economici negativi perché è necessario programmare e gestire le poche risorse con massima accortezza. Rispetto quindi all’utilizzo dei finanziamenti è assolutamente necessario che le Amministrazioni svolgano controlli rigorosi e se ne ricorrono i presupposti provvedano alla revoca e al recupero dei finanziamenti concessi.
Pur tuttavia il fatto che le agevolazioni in questione siano destinate a produrre un rilancio di un determinato settore subordina i progetti realizzati alla vicende legate a quella determinata porzione di mercato nel quale l’iniziativa economica si inserisce.
Nel caso di specie la società appellante ha innovato la propria produzione confrontandosi con un momento di crisi per poi rilanciare la propria attività.
Parte appellante ha dimostrato – senza peraltro essere smentita dalla difesa erariale – che le immobilizzazioni materiali o immateriali, la cui realizzazione o acquisizione è stata oggetto dell'agevolazione non sono state alienate, né distratte, né cedute, né risultano nella sostanza distolte dall'uso previsto atteso la piena funzionalità di tutti beni, lo stato di conservazione degli stessi e il previsto rilancio delle attività economiche della società.
Le considerazioni da ultimo svolte confermano che nel caso di specie non si sono realizzati i presupposti per la legittima adozione di un decreto di revoca e che l’attività di impresa, per come sostenuta dalle agevolazioni statali, è viva e potrà concorrere allo sviluppo dell’economia locale legata alla produzione e alla commercializzazione del vino.
In questo senso deve essere letta anche la più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato che ammette che alcuni eventi esulano “dal normale rischio di cui deve farsi carico il singolo imprenditore”, e considera positivamente la reazione costruttiva finalizzata “a riattivare la produzione in tempi abbastanza brevi” (Cons. St., VI, n. 1010 del 2019).
3.10. L’illegittimità del decreto di revoca comporta l’illegittimità per l’avviso di vendita impugnato con i motivi aggiunti.
3.12. L’accoglimento dei profili di doglianza sopra esposti consente l’assorbimento delle altre censure non esaminate.
3.11. L’accoglimento dei profili di doglianza sopra esposti è di per sé satisfattivo delle ragioni del ricorrente e consente l’assorbimento delle altre censure contro il provvedimento di revoca.
4. Con il ricorso di primo grado la società aveva anche chiesto la condanna dell’Amministrazione al pagamento dell’importo residuo del finanziamento pari a euro 98.33,40 oltre interessi dalla data del dovuto saldo e fino al soddisfo.
La suddetta domanda non è stata esaminata dal giudice di primo grado per effetto della ritenuta legittimità del decreto di revoca del finanziamento (e dunque è stata implicitamente assorbita).
Tale domanda non risulta tuttavia riproposta con l’atto di appello e pertanto si deve intendere come rinunciata, ai sensi dell’art. 101, comma 2 c.p.a., secondo cui “si intendono rinunciate le domande (…) dichiarate assorbite o non esaminate nella sentenza di primo grado, che non siano state espressamente riproposte nell’atto di appello”.
Il Collegio non è pertanto tenuto ad esaminare tale domanda contenuta nel ricorso di primo grado, che non rivive in appello.
5. Conclusivamente l’appello è fondato; conseguentemente la sentenza impugnata deve essere riformata e per l’effetto sono annullati il decreto di revoca impugnato con il ricorso introduttivo e l’avviso di vendita impugnato con i motivi aggiunti.
6. Le spese del doppio grado del giudizio vanno integralmente compensate tra le parti costituite, in ragione della peculiarità e della complessità della vicenda oggetto di causa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, li accoglie e, per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, annulla:
- il decreto di revoca impugnato con il ricorso introduttivo;
- l’avviso di vendita immobiliare dell’Agente per la riscossione per la Provincia di Agrigento, Riscossione Sicilia s.p.a. (del 3 settembre 2008, Reg. Cron. n. 373 – Reg. n. 1019 del 2018).
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:
Rosanna De Nictolis, Presidente
Hadrian Simonetti, Consigliere
Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere
Giuseppe Verde, Consigliere, Estensore
Antonino Caleca, Consigliere