OCM vino - Bando per la presentazione di progetti relativi alla Misura denominata "Promozione del vino sui mercati dei Paesi terzi Campagna 2013-2014" - Requisiti di partecipazione - "Associazione di scopo" tra soggetti produttori di vino o aventi comunque esperienza nella filiera della produzione vinicola e delle "pratiche annesse" ad essa - Non configurabilità dell'associazione come "produttore di vino" benchè costituita da "produttori di vino".

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 182 del 2015, proposto da Associazione Agro. Zoo. Natura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Maria Rita Ornella Costa, con domicilio eletto presso il suo studio in Palermo, via G. I. Bernini, n. 59; 

contro

Assessorato regionale risorse agricole e alimentari, in persona dell’Assessore pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato presso la cui sede distrettuale è domiciliata per legge in Palermo, via Villareale, n. 6; 

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 2242/2014, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Assessorato regionale risorse agricole e alimentari;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza di smaltimento del giorno 8 maggio 2019 il Cons. Giuseppe Verde e uditi per le parti l’avv. Francesco Stallone su delega dell’avv. Maria Rita Ornella Costa e l'avv. dello Stato Maria Gabriella Quiligotti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierna appellante con il ricorso introduttivo ha impugnato dinanzi al Tar:

- il D.D.G. n. 3816 del 29.7.2013, pubblicato sul sito istituzionale www.regione.sicilia.it/agricolturaeforeste in data 30/7/2013, nella parte in cui ha escluso l’Associazione ricorrente dalla graduatoria dei progetti ammissibili per la promozione sui mercati dei paesi terzi - campagna 2013/2014;

- il verbale della seduta del 17.7.2013 del Comitato per la valutazione dei progetti;

- ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

2. In particolare con DDG n.2056 dell’8.5.2013, pubblicato in GURS n.25 del 31.5.2013, l’Assessorato regionale delle risorse agricole ed alimentari approvava un bando per la presentazione di progetti relativi alla Misura denominata “Promozione del vino sui mercati dei Paesi terzi – Campagna 2013-2014”.

Successivamente, in data 28.6.2013 l’Amministrazione pubblicava sulla stessa GURS un decreto che prorogava il termine per la presentazione dei progetti in questione, posticipandolo al 5.7.2013.

L’art.3 del Bando stabiliva che erano ammessi a presentare domanda di contributo:

a) le organizzazioni professionali che abbiano fra i loro scopi la promozione di prodotti agricoli;

b) le organizzazioni interprofessionali riconosciute ai sensi del Regolamento CE n.1234/2007 (artt.123 e 125);

c) i Consorzi di tutela, riconosciuti ai sensi della normativa vigente e le loro Associazioni e Federazioni;

d) le organizzazioni di produttori, riconosciute ai sensi del d.lgs. n.102 del 2005;

e) i produttori di vino che abbiano ottenuto i prodotti da promuovere mediante la trasformazione di prodotti di filiera, propri o acquistati;

f) soggetti pubblici con comprovata esperienza nel settore del vino e della promozione di prodotti agricoli;

g) “le associazioni anche temporanee di impresa e di scopo costituite tra i soggetti di cui alle lettere precedenti”.

Il 28.6.2013 l’Associazione ricorrente presentava un progetto con relativa domanda di ammissione ai benefici di legge.

Infine, con DDG n.3816 del 2013, pubblicato il 29.7.2013, l’Assessorato regionale approvava la graduatoria dei progetti ammissibili, nonché l’elenco dei progetti esclusi.

Il progetto proposto dall’Associazione ricorrente risultava escluso con la seguente motivazione: “il soggetto proponente non rientra tra le categorie previste dal Bando quali aventi titolo per la presentazione del progetto”.

Con istanza presentata l’11.9.2013 la ricorrente chiedeva di accedere agli atti del procedimento al fine di ottenere chiarimenti in ordine alle ragioni dell’esclusione.

Ottenuta copia della documentazione richiesta, l’Associazione ricorrente apprendeva che il Comitato per la valutazione dei progetti aveva escluso il progetto in questione in quanto aveva ritenuto che Essa (Associazione):

a) non rientrava fra le categorie dei soggetti legittimati a presentare domanda di contribuzione;

b) e comunque non aveva dimostrato di avere ottenuto un fatturato sufficiente negli anni 2012 e 2011.

2.1. Il ricorso introduttivo era affidato ad un unico articolato mezzo di gravame:

- violazione e falsa applicazione dell’art.3 DDG n.2056 dell’8.5.2013 e dell’art.3 del DM n.4123 del 22.7.2010, nonché violazione dell’art.3 della l. 7.8.1990 n.241 ed eccesso di potere per motivazione insufficiente e apodittica.

L’Amministrazione avrebbe erroneamente ritenuto che la ricorrente non potesse essere considerata un’ “associazione di scopo” e che pertanto non fosse legittimata a presentare domanda di contribuzione.

In ogni caso, dal provvedimento impugnato non si evincerebbe con sufficiente chiarezza la ragione specifica dell’esclusione.

2.2. Si costituiva l’Amministrazione regionale eccependo l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese.

3. Il Tar ha respinto la domanda di sospensione cautelare del provvedimento impugnato (ordinanza n.655 del 2013).

3.1. Con ordinanza n.867 dell’11.12.2013 il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana accoglieva, in riforma della decisione adottata dal TAR, la domanda cautelare avanzata dalla ricorrente, rinviando al Tar per la celere fissazione del merito.

Conseguentemente l’Amministrazione regionale ha ammesso la ricorrente con riserva.

3.2. In prosieguo il Tar ha respinto il ricorso nel merito affermando che:

- “l’Associazione ricorrente ha presentato domanda nella asserita qualità di “associazione di scopo” tra soggetti produttori di vino o aventi comunque esperienza nella filiera della produzione vinicola e delle “pratiche annesse” ad essa.

L’Amministrazione ha rilevato che l’’Associazione ricorrente non può essere considerata alla stregua di una vera e propria “associazione di scopo”.

Con il termine “associazione di scopo” il Legislatore allude - infatti - ad un’associazione che abbia lo scopo di realizzare un progetto specifico e/o di condurre una determinata azione imprenditoriale, e non certo ad un ente da costituire al precipuo fine di acquisire contributi e/o finanziamenti pubblici.

E’ pertanto evidente che nelle “associazioni di scopo” previste dal bando, l’attività per la quale viene chiesto il finanziamento deve costituire “lo scopo associativo” fin da data anteriore a quella della pubblicazione del bando introduttivo dell’offerta pubblica agevolativa.

Ma nella fattispecie dedotta in giudizio si è verificato esattamente il contrario, in quanto dai verbali dell’Assemblea dell’Associazione ricorrente (Cfr. verbale n.4 del 15.6.2013 e verbale n.5 del 26.6.2013) emerge chiaramente che i produttori di vino sono stati associati - poco prima della scadenza del termine per la presentazione della domanda di agevolazione - al precipuo fine di consentire all’associazione di partecipare al bando denominato “ocm vino” (e di ottenere i finanziamenti dallo stesso previsti); e non già per concorrere alla realizzazione di una strategia o di un progetto imprenditoriale o associativo già esistente.

Nel provvedimento è altresì rappresentato che l’Associazione ricorrente si connota come responsabile dell’attuazione del progetto e che il fatturato dichiarato negli anni 2012 (pari a zero) e nel 2011 (pari ad €.39.995,00) è palesemente insufficiente a giustificare una proposta progettuale che prevede un impegno finanziario complessivo pari ad €.2.154.040,00”.

4. Parte appellante considera ingiusta la sentenza e affida l’appello ai seguenti motivi:

- erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 8 del d.lgs. n. 104/2010 sotto il profilo della irragionevolezza della motivazione, travisamento dei presupposti di fatto e di diritto e illogicità manifesta.

Il Tar avrebbe errato nel ritenere la natura della ricorrente quale “associazione di scopo”. Dalla lettura dell’art. 3 della lex specialis non emergerebbe un elenco chiuso delle forme associative ammissibili al finanziamento, ma che sussista un’organizzazione fra più soggetti che rientrino nelle categorie ivi previste e che sia funzionale alla progettazione, presentazione ed esecuzione del progetto proposto.

Il Tar avrebbe altresì errato nel ritenere condivisibile l’esclusione dell’appellante per mancanza dei requisiti economici per quanto disposto dal verbale del Comitato di valutazione.

Si evidenzia, in primo luogo, che tale profilo di esclusione non sarebbe stato richiamato nell’impugnato provvedimento di esclusione e, in secondo luogo, che sempre dalla lettura della lex specialis non si evincerebbe alcuna prescrizione riguardante i requisiti economici che i soggetti proponenti avrebbero dovuto possedere ai fini della loro eleggibilità, ma soltanto requisiti attestanti le capacità tecniche delle aziende.

- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 DDG n.2056 dell’8.5.2013 e dell’art.3 del DM n.4123 del 22.7.2010, nonché violazione dell’art.3 della l. 7.8.1990 n.241. Eccesso di potere per carenza di motivazione.

Si afferma che l’Associazione rientrerebbe fra le categorie previste dal Bando quali aventi titolo per la presentazione del progetto.

Si contesta la motivazione del provvedimento di esclusione in quanto inconferente sia avendo riguardo ai requisiti di eleggibilità sia in relazione ai principi di trasparenza che caratterizzano l’operato dell’Amministrazione.

L’Associazione agisce anche per il risarcimento dei danni ex artt. 104, comma 1 e 34, c.p.a: l’odierna appellante avrebbe perso la possibilità di usufruire del finanziamento in esame, pertanto avrebbe maturato l’interesse risarcitorio corrispondente alla perdita di chance per non poter realizzare il progetto proposto, al danno all’immagine subito, e ai costi e le spese sostenute per la preparazione e elaborazione del progetto.

4.1. L’Amministrazione resistente regolarmente costituita nel presente giudizio contesta le ragioni dell’appello assumendo che:

- correttamente il Tar avrebbe condiviso l’interpretazione dell’Amministrazione secondo cui l’Associazione appellante non sarebbe un’associazione di scopo, in quanto per essa si intenderebbe un’associazione che abbia lo scopo di realizzare uno scopo specifico, mentre, dai verbali dell’assemblea della ricorrente, emergerebbe che i produttori di vino sarebbero stati associati al fine di acquisire contributi pubblici.

La ricorrente non sarebbe da considerare neanche un produttore di vino essendo gli unici produttori i soggetti che sarebbero stati associati al fine di presentare la domanda di partecipazione, come risulterebbe dalle dichiarazioni dell’allegato A.

Inoltre la ricorrente non potrebbe essere qualificata come associazione di scopo poiché sarebbe un soggetto di diritto distinto dalle imprese associate, le quali non ne controllerebbero il funzionamento e non assumerebbero alcuna responsabilità patrimoniale, al contrario di quanto affermerebbe la giurisprudenza constante (Cons. Stato n. 2563/13 e n. 569/13).

Conclude per l’infondatezza dell’appello e chiede la conferma della sentenza impugnata.

4.2. Con successiva memoria ritualmente depositata, parte appellante precisa meglio le ragioni poste a sostegno dell'appello, soffermandosi sull’interesse dell’appellante ad ottenere la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno.

Sostiene che l’elemento soggettivo della P.A. sarebbe identificabile nella tardiva emanazione dei provvedimenti necessari e conseguenziali alla concessa misura cautelare e ribadisce che il danno sarebbe quantificato in relazione alla perdita di chances, al danno all’immagine ed ai costi per partecipare alla selezione.

Nel corso dell’udienza di smaltimento dell’8 maggio 2019 la causa è stata posta in decisione.

5. L’appello è infondato.

5.1. Rispetto alla presente controversia è bene porre in evidenza quanto espressamente previsto dall’art.3 del Bando alla lettera ‘g’ (che riproduce identica disposizione contenuta nell’art. 3 del DM n.4123 del 22.7.2010), secondo cui sono legittimati a proporre domanda di ammissione a finanziamento:

a) le organizzazioni professionali che abbiano fra i loro scopi la promozione di prodotti agricoli;

b) le organizzazioni interprofessionali riconosciute ai sensi del Regolamento CE n.1234/2007 (artt.123 e 125);

c) i Consorzi di tutela, riconosciuti ai sensi della normativa vigente e le loro Associazioni e Federazioni;

d) le organizzazioni di produttori, riconosciute ai sensi del d.lgs. n.102 del 2005;

e) i produttori di vino che abbiano ottenuto i prodotti da promuovere mediante la trasformazione di prodotti di filiera, propri o acquistati;

f) soggetti pubblici con comprovata esperienza nel settore del vino e della promozione di prodotti agricoli;

g) e - ciò che interessa ai fini della soluzione della controversia in esame - “le associazioni anche temporanee di impresa e di scopo costituite tra i soggetti di cui alle lettere precedenti”.

5.2. Dalla proposta progettuale avanzata all’Amministrazione dalla stessa ricorrente (produzione documentale versata in atti con il ricorso introduttivo in data 30 settembre 2013– indice atti n. 16- progetto “Take a drink of Sicily” a firma del Presidente Raimondi Chiara) emerge con sufficiente chiarezza che l’Associazione proponente è - per sua stessa ammissione - un organismo associativo di promozione agro-zoo-ambientale senza scopo di lucro, fondata nel 2005, fin dal primo momento ha implementato e gestito progetti di promozione dei prodotti tipici siciliani, con particolare attenzione ai vini e ai prodotti tipici della cucina siciliana, preservando e promuovendo l'identità, la cultura e le risorse tipiche della Sicilia, nella fattispecie ha gestito e realizzato progetti di produzione, valorizzazione e promozione di vino oltreché di prodotti agricoli e zootecnici, ha organizzato eventi culturali per la promozione dei prodotti agricoli ( vino ), zootecnici ( formaggi e latticini ), tramite l'organizzazione di riunioni, fiere, convegni, giornate di studio, seminari, dibattiti, in materia di sicurezza alimentare, educazione sanitaria ed alimentare, ha contribuito ad accrescere la conoscenza e le qualità dei prodotti tipici siciliani, in particolare di vini ivi compresa la millenaria cultura sicula vitivinicola, ha collaborato con aziende agricole, cantine oltreché a strutture turistiche come villaggi agrituristici, alberghi, bar, chioschi per innalzare la conoscenza dei prodotti vitivinicoli nella loro interezza, ha contribuito con l'organizzazione di diverse attività a valorizzazione le pratiche annesse alle produzioni vitivinicole, ha organizzato e promosso campagne informative e di educazione per il rispetto e la difesa della cultura e delle tradizioni agricole, ha promosso l'implementazione e la gestione di tutte quelle attività volte all'incremento dell'attività turistica al livello regionale sensibilizzando quella fetta di popolazione che per estrazione culturale nasce lontana da tale cultura, innalzando la sensibilità e la conoscenza nei confronti di tematiche agroturistiche, ha organizzato e gestito in collaborazione con altri enti pubblici e privati corsi di formazione utili al rilascio di qualifiche necessarie agli addetti ai lavori per l'esecuzione delle mansioni previste nel settore, quali corsi sulla sicurezza sui luoghi di lavoro e corsi per alimentaristi, ha organizzato seminari tecnici in materia sia agronomica che economico amministrativa, utili al miglioramento di tutte le attività connesse alla produzione, trasformazione e commercializzazione di prodotti vitivinicoli, oltreché per l'ottenimento dei requisiti richiesti per il rilascio dei brevetti di qualità ( IGP, DOP, DOC etc.), ha svolto attività di ricerca con enti pubblici e privati utili sia al miglioramento delle pratiche agricole e alla promozione dei prodotti agricoli e vitivinicoli. Ha svolto attività di autocontrollo ai sensi dei regolamenti comunitari del cosiddetto pacchetto igiene a favore di aziende associate.

5.3. La doglianza di cui al primo motivo dell’appello è infondata in quanto l’associazione appellante è un’associazione che non è riconducibile ai soggetti indicati a nessuna delle ipotesi dell’art. 3 del Bando, e nemmeno alla lettera ‘g’ che a sua volta riproduce quanto previsto dall’art nell’art. 3 del DM n.4123 del 22.7.2010. Il punto decisivo è che l’associazione di imprese o di scopo di cui al citato art. 3 per essere ammessa ai finanziamenti richiesti deve essere annoverabile tra i soggetti indicati alle lettere di cui all’art. 3. Diversamente opinando la stessa previsione di cui all’art. 3 sarebbe facilmente aggirabile da un qualsiasi soggetto che, estraneo per attività a quelli indicati dall’art. 3, finirebbe per competere alla procedura sottraendo finanziamenti ai soggetti legittimati.

Il Collegio ritiene che la tesi dell’appellante non è in grado di mettere in dubbio che – indipendentemente dalla natura dell’associazione – la proponente presenta caratteristiche sostanziali non riconducibili al perimetro delimitato dall’art. 3 lettera ‘g’ del bando. Ne consegue che il provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo resiste alle critiche dedotte dalla ricorrente, in quanto aderente alla prescrizioni del bando e del D.M n. 4123. Rispetto al punto qui in esame non sussiste alcun travisamento dei fatti e il provvedimento impugnato è sostenuto da una motivazione adeguata e ragionevole.

L’Associazione appellante contesta la sua esclusione anche in riferimento a quanto contenuto nel Verbale del Comitato di valutazione del 17 luglio 2013, dove però si rappresenta che la proponente a fronte di un fatturato pari a € 0,00 per il 2012 e di €39.995,00 per l’anno 2011 ha avanzato un proposta progettuale per € 2.154.040,00.

L’appellante ritiene che l’Amministrazione si è determinata ponendo a basse del suo ragionamento la sussistenza di requisiti economici non previsti dal bando.

Anche tale censura è fuori centro perché il verbale qui in esame non parla di requisiti economici ma reca una valutazione del tutto legittima in riferimento “all’attuazione del progetto” qui in esame che si conclude con un giudizio che tiene conto del fatturato dell’associazione (“non consente di prendere in considerazione la proposta progettuale”) che è logico e ragionevole.

5.4. Con il secondo motivo dell’appello si torna a dubitare dell’illegittimità del provvedimento impugnato in ragione della asserita riconducibilità dell’associazione alle categorie di cui al più volte citato art. 3 lettera ‘g’ del Bando.

L’appellante sostiene che l’esclusione sarebbe illegittima in quanto la proposta dell’Associazione sarebbe stata avanzata da un’Associazione produttrice di vino in quanto costituita da produttori di vino.

La doglianza è fuori centro. Il Collegio ritiene che quanto previsto dal Bando e dal richiamato D.M. non consentono di condividere quanto sostenuto dall’appellante.

Infatti, alla luce del quadro normativo di riferimento per come è stato già richiamato, considerata la natura dell’associazione per come emerge dalla presentazione resa nella proposta progettuale, l’Associazione appellante non è un soggetto “produttore di vino”, né il fatto che sia costituita da “produttori di vino” ne modifica la natura per come essa stessa ha esposto nella procedura qui in esame.

Ne consegue che il provvedimento impugnato sfugge alle censure di illegittimità per come avanzate dall’Associazione con il ricorso introduttivo. L’amministrazione ha ben amministrato la disciplina del bando e si è determinata con un provvedimento adeguatamente motivato dal quale emergono con sufficiente chiarezza le ragioni che giustificano l’esclusione dell’appellante.

5.5. L’infondatezza dei motivi dell’appello e la confermata legittimità del provvedimento impugnato escludono che la domanda risarcitoria possa essere accolta.

Inoltre tale domanda risarcitoria è del tutto sprovvista di prova, essendo dedotti solo genericamente i danni subiti e la loro derivazione causale dal provvedimento impugnato.

6, Conclusivamente l’appello è infondato e deve essere respinto.

L’andamento della vicenda processuale e la natura della controversia giustificano la compensazione delle spese del presente grado del giudizio.

 

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 8 maggio 2019 con l'intervento dei magistrati:

 

Rosanna De Nictolis, Presidente

Hadrian Simonetti, Consigliere

Luigi Massimiliano Tarantino, Consigliere

Giambattista Bufardeci, Consigliere

Giuseppe Verde, Consigliere, Estensore