Viticoltura - Impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili (FER) - Impianto fotovoltaico a terra - Area agricola vocata alla viticoltura (vini DOC e IGT) - Terreni agricoli irrigati con finanziamenti pubblici - Tutela delle produzioni agro-alimentari tradizionali di qualità - Rilevanza del danno all'immagine del contesto rurale e vinicolo - Tutela del paesaggio - Autorizzazione paesaggistica - Qualificazione dell'area come idonea ex lege (art. 20, D.Lgs. n. 199/2021) - Non assoluta prevalenza sulle esigenze di tutela agricola e vitivinicola - Procedimento amministrativo - Bilanciamento di interessi - Diniego di installazione in area a spiccata vocazione vitivinicola - Legittimità.

SENTENZA

 

sul ricorso numero di registro generale 8341 del 2025, proposto da
Comune di Larino, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Stefano Scarano, con domicilio eletto digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avvocato Clementino Palmiero in Roma, Via Albalonga, 7;

contro

Solgard s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Emilio Sani e Valentina Petri, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Ministero della cultura e Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio del Molise, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato, con domicilio in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
Unione dei Comuni del Basso Biferno, non costituita in giudizio;
Regione Molise, non costituita in giudizio;

per la riforma parziale

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise n. 190 del 21 giugno 2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Solgard s.r.l., nonché del Ministero della cultura e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio del Molise;

Visti tutti gli atti della causa;

Viste le conclusioni delle parti;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 9 luglio 2026 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Larino ha proposto appello nei confronti della sentenza in epigrafe, mediante la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Molise ha accolto il ricorso proposto da Solgard s.r.l. (di seguito anche: Solgard), rivolto principalmente avverso le note del predetto Comune n. 5111 e n. 5115 del 21 marzo 2024, recanti, rispettivamente, il diniego di autorizzazione paesaggistica e il divieto di dare inizio ai lavori oggetto dell’istanza di procedura abilitativa semplificata (PAS) presentata dalla società il 15 giugno 2023.

2. La predetta istanza concerne la realizzazione di un impianto fotovoltaico con moduli a terra avente potenza in immissione di 4.959 kW, corredato delle relative opere di connessione alla rete di trasmissione nazionale, ubicato nel territorio comunale di Larino, in contrada Piane di Larino.

Il diniego di autorizzazione paesaggistica è stato emesso dal Comune sulla base dei pareri negativi della Commissione locale per il paesaggio e della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio per il Molise.

Il provvedimento inibitorio della PAS è stato adottato in ragione dei predetti pareri negativi, del conseguente diniego dell’autorizzazione paesaggistica, nonché dell’incompatibilità dell’intervento:

- con le previsioni dell’articolo 1, comma 2, del regolamento comunale per l’installazione di impianti per la produzione di energia da fonti rinnovabili, approvato con la delibera del Consiglio comunale n. 36 del 19 ottobre 2010, ove si prevede che “Non è consentita l’installazione di impianti fotovoltaici collocati a terra (…) nelle aree agricole ricadenti nel comprensorio irriguo del Consorzio di bonifica di Larino, tranne in quei terreni avente pendenza superiore al 10%”;

- con le Linee guida della Regione, approvate mediante la delibera della Giunta regionale n. 187 del 22 giugno 2022;

- con i contenuti del Piano territoriale paesistico-ambientale di area vasta (PTPAAV) n. 2 “Lago di Guardialfiera - Fortore Molisano”;

- con il decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152; ciò - secondo quanto si evince dagli atti - in ragione della ritenuta necessità di previo svolgimento della valutazione ambientale strategica (VAS).

3. Il ricorso in primo grado proposto da Solgard è stato affidato a cinque motivi, con i quali la società ha dedotto in sintesi quanto segue:

(i) il progetto di impianto fotovoltaico interesserebbe un terreno agricolo incolto, posizionato in adiacenza a un impianto di produzione di energia elettrica alimentato da biomasse agricole e a meno di 500 metri da altri stabilimenti a destinazione produttiva; oltre a ricadere in un contesto fortemente antropizzato, l’intervento sarebbe previsto in un’area idonea, ai sensi dell’articolo 20, comma 8, lett. c-ter), n. 1 e n. 2), del decreto legislativo 8 novembre 2021, n. 199; in questo quadro, gli atti impugnati si rivelerebbero illegittimi per aver: (a) qualificato come vincolante il parere negativo alla realizzazione dell’opera formulato dalla Soprintendenza nell’ambito del procedimento di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica; (b) giustificato l’adozione del provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica e del divieto di dare avvio ai lavori sulla base delle ragioni di contrarietà espresse dalla Soprintendenza stessa, oltre che dalla Commissione locale del paesaggio, il cui parere sarebbe a fortiori non vincolante;

(ii) il diniego di autorizzazione paesaggistica sarebbe stato presumibilmente emesso dal Comune in assenza di un’apposita delega regionale all’esercizio della relativa competenza e, inoltre, senza osservare il principio di differenziazione tra le attività di tutela paesaggistica e quelle in materia urbanistico-edilizia;

(iii) le ragioni poste alla base del diniego espresso dal Comune sarebbero tutte inidonee a sorreggere le determinazioni adottate, perché risulterebbero confutabili i profili ostativi attinenti: (iii.1) alla dedotta incompatibilità dell’impianto con l’articolo 17.2 delle norme tecniche di attuazione (NTA) del PTPAVV n. 2, secondo cui “Nelle zone agricole sarà vietata ogni attività comportante trasformazione dell’uso del suolo diverso dalla sua naturale vocazione per l’utilizzazione agricola”; (iii.2) alla ritenuta ubicazione dell’impianto in area non idonea, ai sensi del punto 3.3 della delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022; (iii.3) all’incompatibilità dell’impianto con l’articolo 18.2 delle NTA del PTPAVV n. 2, secondo cui “Non sono ammesse al di fuori dei piani per gli insediamenti produttivi già approvati o adottati, ulteriori zone da destinare ad insediamenti industriali”; (iii.4) alla ritenuta necessità di previo esperimento della VAS; (iii.5) alla contrarietà dell’intervento con il regolamento comunale approvato mediante la delibera consiliare n. 36 del 2010;

(iv) le valutazioni rese nel parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio, richiamato nel provvedimento impugnato, sarebbero affette da plurimi profili di illegittimità, in quanto: sarebbero caratterizzate da un grave difetto di istruttoria e da profili di contraddittorietà; non recherebbero alcun bilanciamento tra l’interesse alla tutela paesaggistica e quello attinente alla produzione di energia da fonti rinnovabili; non sarebbero formulate in termini di dissenso costruttivo, ai sensi dell’articolo 14-ter, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241; conterrebbero un’errata valutazione del c.d. effetto cumulo;

(v) gli atti impugnati assegnerebbero immotivatamente prevalenza alle valutazioni espresse dalla Soprintendenza e non considererebbero, invece, l’interesse alla diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, qualificato come interesse pubblico prevalente dall’articolo 3 del regolamento europeo n. 2022/2577/UE.

4. Il ricorso di Solgard è stato definito dal TAR per il Molise con la sentenza n. 190 del 21 giugno 2025, impugnata in questa sede, mediante la quale il Tribunale:

- ha respinto le istanze di estromissione dal giudizio della Regione Molise e dell’Unione dei Comuni del Basso Biferno, rilevando l’impugnazione da parte di Solgard anche di atti regionali, nonché del parere della Commissione locale per il paesaggio, costituente un organo della predetta Unione di Comuni;

- ha rigettato l’eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dal Comune di Larino, il quale ha allegato che il parere della Soprintendenza sarebbe stato censurato soltanto relativamente ad alcuni aspetti, lasciando residuare motivazioni incontestate, atte a sorreggere la valutazione negativa ivi espressa;

- ha accolto il primo motivo di ricorso, evidenziando che: (a) i provvedimenti comunali hanno preso in considerazione soltanto la delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022, omettendo di tenere conto della successiva delibera n. 158 del 2023, recante peraltro un esplicito favor per la realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, con la conseguenza che non risulta eliso “(…) il dato costituito dall’idoneità ex lege statale dell’area de qua ad ospitare il progettato impianto di produzione di energia da fonti rinnovabili”; (b) l’idoneità ex lege dell’area comporta - ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 199 del 2021 - il carattere soltanto obbligatorio, e non vincolante, del parere reso dalla Soprintendenza ai fini del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e tuttavia il Comune “(…) ha adottato i provvedimenti impugnati recependo acriticamente i pareri contrari della Soprintendenza erroneamente autoqualificatisi (e considerati) come vincolanti, omettendo di far luogo al necessario bilanciamento tra gli interessi pubblici in conflitto: bilanciamento vieppiù doveroso proprio in considerazione del fatto che l’impianto della ricorrente avrebbe dovuto essere realizzato, come detto, in area individuata ex lege come “idonea” a ospitare - in via preferenziale rispetto ad altri siti - impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili”;

- ha respinto il secondo motivo di ricorso, in considerazione della produzione in giudizio della determina regionale recante la delega del Comune di Larino al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica;

- con riguardo al terzo motivo di ricorso, ha ritenuto fondate: la censura (iii.1), in quanto la disciplina delle aree idonee dettata dal decreto legislativo n. 199 del 2021 rende cedevoli “(…) i vincoli paesaggistici a suo tempo posti dal P.T.P.A.A.V. e dalle prescrizioni delle NTA, imponendo dunque in concreto all’Amministrazione decidente di svolgere un bilanciamento -nella specie mancato- degli interessi in conflitto, in vista delle proprie determinazioni finali”; la doglianza (iii.2), perché, come già evidenziato nel primo motivo, la disciplina contenuta nella delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022 - che qualifica come non idonei alla realizzazione di impianti fotovoltaici con moduli a terra i terreni agricoli irrigati con impianti realizzati con finanziamento pubblico - risulta essere stata innovata dalla successiva delibera n. 158 del 2023, non considerata dalle determinazioni comunali impugnate e improntata a un dichiarato favor per la diffusione degli impianti fotovoltaici; la censura (iii.5), perché anche la disciplina contenuta nel regolamento comunale approvato mediante la delibera consiliare n. 36 del 2010 “(…) deve (…) ritenersi “superata” dalla sopravvenuta disciplina legislativa in materia di “aree idonee” all’installazione degli impianti FER, di cui al più volte citato art. 20, comma 8, del d. lgs. n. 199/2021, e anche dalla disciplina regionale di cui alla nuova D.G.R. n. 158/2023”, con la conseguenza che “[i]l richiamo alla suindicata previsione del regolamento comunale n. 36 del 2010, stante il novum normativo rappresentato dalle disposizioni statali e regionali sopra già più volte richiamate, non può pertanto (…) validamente supportare gli impugnati dinieghi al rilascio dell’autorizzazione per l’impianto di cui si tratta”;

- ha accolto il quarto motivo di ricorso, ritenendo che, nell’ambito del parere della Soprintendenza: (a) le valutazioni attinenti alla tutela del contesto archeologico risultano generiche, sproporzionate e marcatamente ipotetiche; (b) le considerazioni relative all’impatto percettivo dell’intervento sono contraddittorie; (c) l’analisi del c.d. effetto cumulo è inattendibile, perché tiene conto dell’impatto di impianti ancora in corso di valutazione;

- ha implicitamente assorbito le censure contenute nel terzo motivo, sub (iii.3) e (iii.4), nonché quelle articolate nel quinto motivo;

- ha conclusivamente annullato i provvedimenti comunali prot. n. 5111 e prot. n. 5114 del 21 marzo 2024, unitamente agli atti endoprocedimentali contestati da Solgard, mentre ha espressamente escluso l’annullamento: dell’articolo 1, comma 2, della delibera del Consiglio comunale di Larino n. 36 del 29 ottobre 2010; degli articoli 17.2 - Capo III e 18.2 - Capo IV del Titolo VI delle NTA del PTPAAV n. 2 “Lago di Guardialfiera - Fortore Molisano”; della delibera della Giunta regionale n. 187 del 22 giugno 2022.

5. La sentenza del TAR per il Molise è stata impugnata in questa sede dal Comune di Larino, al fine di ottenerne la riforma parziale.

L’appello è affidato ai seguenti motivi:

(I) la decisione sarebbe errata, laddove ha respinto l’eccezione comunale di inammissibilità del ricorso di Solgard; contrariamente a quanto affermato dal TAR, l’Amministrazione avrebbe compiutamente indicato i profili del parere della Soprintendenza non contestati dalla ricorrente in primo grado, i quali sarebbero di per sé soli sufficienti a sorreggere il giudizio negativo espresso in relazione all’impianto in progetto;

(II) non sarebbero condivisibili le ragioni poste alla base dell’accoglimento del primo motivo del ricorso di Solgard, perché: (a) le previsioni della delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022, concernenti l’inidoneità a ospitare impianti fotovoltaici dei terreni irrigati con impianti realizzati mediante finanziamenti pubblici, non sarebbero state superate dalla successiva delibera n. 158 del 2023, la quale si porrebbe su un piano diverso e avrebbe, peraltro, sottolineato la necessità di salvaguardare la biodiversità, gli aspetti paesaggistici e le produzioni agroalimentari tipiche, prediligendo gli impianti agrivoltaici; (b) la valutazione degli interessi in conflitto sarebbe stata già operata dalla predetta delibera n. 187 del 2022, avverso la quale Solgard non ha formulato alcuna censura;

(III) il TAR sarebbe pervenuto a conclusioni erronee anche nell’accoglimento delle ulteriori censure articolate dalla società, e in particolare:

- non sarebbe stata enunciata dal primo giudice la ragione per la quale dovrebbe attribuirsi carattere cedevole alle previsioni del PTPAAV, né il TAR avrebbe tenuto conto del fatto che la natura vincolante od obbligatoria del parere reso dalla Soprintendenza sarebbe del tutto irrilevante, in presenza di plurime ragioni a sostegno dell’assunzione di una determinazione di segno negativo, incluso il parere sfavorevole reso dalla Commissione locale per il paesaggio; assumerebbe rilievo, d’altro canto, la circostanza che l’area destinata a ospitare l’intervento è soggetta a vincolo paesaggistico e, pertanto, disciplinata dalla pianificazione paesaggistica, la quale esclude le trasformazioni non attinenti all’uso agricolo del suolo; nella specie, come evidenziato nel parere della Soprintendenza e non contestato da Solgard, si tratterebbe di un’area ricadente in un contesto vocato alla viticoltura per la produzione di vini DOC e IGT; tale dato farebbe emergere il carattere recessivo della ritenuta idoneità ex lege del sito, fermo restando che la valutazione comparativa degli interessi sarebbe stata effettuata implicitamente, assegnando prevalenza alla tutela di valori quali la biodiversità, il pregio paesaggistico e la salvaguardia delle colture tipiche, presi in considerazione dalla pianificazione paesaggistica e dalla normativa di riferimento;

- il TAR avrebbe errato nel ritenere che la disciplina primaria statale in materia di aree idonee prevalga sulle disposizioni comunali preesistenti, volte alla tutela del territorio, della biodiversità e delle produzioni locali caratterizzanti il settore agroalimentare, secondo quanto stabilito dall’articolo 12, comma 7, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, dalle Linee guida per l’autorizzazione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili, approvate mediante il decreto interministeriale del 10 settembre 2010, nonché dalle Linee guida di cui alla delibera della Giunta regionale n. 621 del 2011;

(IV) la decisione di primo grado non sarebbe condivisibile neppure laddove ha accolto le censure proposte da Solgard avverso il parere della Soprintendenza, atteso che: (a) tale parere avrebbe una motivazione più ampia e articolata di quella presa in considerazione dal TAR; (b) sarebbero erronee, sotto più profili, le critiche mosse nella sentenza impugnata al giudizio della Soprintendenza, per quanto attiene alla valutazione del contesto archeologico, dell’impatto percettivo e del c.d. effetto cumulo.

6. Solgard si è costituita in giudizio e ha depositato una memoria, con la quale:

- ha eccepito l’inammissibilità sotto diversi profili del primo motivo di appello;

- con riguardo al secondo motivo, ha sostenuto che, anche a voler ritenere che la d.G.R. n. 158 del 2023 non abbia superato le previsioni della d.G.R. n. 187 del 2022, le contestazioni dell’appellante non sarebbero, comunque, sufficienti a scalfire le motivazioni della sentenza impugnata, rivelandosi parimenti inammissibili;

- ha allegato l’infondatezza nel merito dell’intero gravame avversario.

7. Si è, inoltre, costituita in giudizio l’Avvocatura generale dello Stato, con atto di mera forma, per il Ministero della cultura e per la Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio del Molise.

8. All’esito della camera di consiglio del 20 novembre 2025, questa Sezione ha emesso l’ordinanza n. 4232 del 2025, con la quale, ritenendo che le esigenze cautelari del Comune appellante potessero essere adeguatamente tutelate mediante la trattazione di merito del giudizio, ha accolto l’istanza cautelare della parte ai soli fini della sollecita fissazione dell’udienza pubblica, ai sensi dell’articolo 55, comma 10, cod. proc. amm.

9. In vista della trattazione di merito, il Comune ha depositato una memoria, con la quale ha insistito nelle proprie tesi, anche alla luce delle deduzioni avversarie.

10. Solgard ha, a sua volta, depositato una replica.

La parte appellata ha, inoltre, prodotto il provvedimento comunale del 1° giugno 2026, con il quale, in esecuzione della sentenza impugnata in questa sede, è stata assentita la realizzazione dell’impianto, con l’apposizione, tuttavia, di una clausola che prevede la caducazione del titolo in caso di accoglimento dell’odierno gravame.

11. All’udienza pubblica del 9 luglio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Deve osservarsi preliminarmente che Solgard non ha proposto appello incidentale avverso il capo della sentenza che ha rigettato il secondo motivo del ricorso in primo grado, né ha riproposto, ai sensi dell’articolo 101, comma 2, cod. proc. amm., le censure non esaminate dal TAR.

Il perimetro dell’odierno giudizio è, perciò, circoscritto alle sole contestazioni svolte avverso la sentenza appellata dal Comune di Larino.

13. Tanto premesso, il Collegio ritiene di poter prescindere dall’esame del primo motivo di appello - con il quale il Comune di Larino ha insistito nel prospettare l’inammissibilità del ricorso di primo grado di Solgard, a causa della mancata contestazione di tutte le ragioni poste alla base del parere negativo della Soprintendenza - e conseguentemente anche dallo scrutinio dell’eccezione di inammissibilità di tale motivo, a sua volta formulata dall’appellata.

A prescindere dal suddetto profilo, sono infatti fondati, nei sensi e nei limiti che si illustreranno nel prosieguo, gli ulteriori mezzi di gravame articolati dall’appellante, volti a ottenere la riforma della decisione di primo grado, laddove ha accolto nel merito le censure proposte da Solgard avverso gli atti impugnati.

14. La sentenza appellata ha attribuito rilievo decisivo alla circostanza, dichiarata da Solgard, che l’impianto fotovoltaico in progetto ricade in un’area qualificata come idonea ex lege, ai sensi dell’articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021.

Secondo il primo giudice, gli elementi di segno negativo evidenziati nella motivazione degli atti impugnati non sarebbero in grado di elidere la vocazione dell’area a ospitare impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili, stabilita dalla disciplina primaria statale, e le determinazioni conclusive adottate dal Comune non costituirebbero l’esito del dovuto bilanciamento tra gli interessi pubblici coinvolti nella fattispecie.

15. Al riguardo, è necessario anzitutto chiarire quale sia la valenza da attribuire alla qualificazione del sito come area idonea.

15.1. In questa prospettiva, occorre tenere presente che l’articolo 20 del decreto legislativo n. 199 del 2021, applicabile ratione temporis alla controversia, ha previsto un’apposita procedura finalizzata all’individuazione da parte delle Regioni, sulla base dei principi e criteri dettati da un apposito decreto interministeriale, delle aree idonee e di quelle non idonee alla realizzazione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

Nelle more dell’attuazione di tali previsioni, il comma 8 del medesimo articolo 20 ha indicato una serie di aree, definite sulla base delle caratteristiche tipologiche astratte prese in considerazione dalla previsione normativa, da considerare idonee ex lege.

Con riguardo alle aree qualificate come idonee, l’articolo 22 del decreto legislativo n. 199 del 2021 ha dettato semplificazioni procedurali, stabilendo, tra l’altro, che “nei procedimenti di autorizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili su aree idonee, ivi inclusi quelli per l’adozione del provvedimento di valutazione di impatto ambientale, l’autorità competente in materia paesaggistica si esprime con parere obbligatorio non vincolante. Decorso inutilmente il termine per l’espressione del parere non vincolante, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione”.

15.2. La portata della qualificazione delle aree come idonee, ai sensi del predetto articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021, è stata chiarita dalla giurisprudenza di questa Sezione, la quale ha avuto modo di affermare che “(…) l’inserimento o meno nell’ambito delle aree idonee è (oltre che transitorio, in vista dei decreti attuativi, anche) non definitivo, ai fini dell’autorizzazione, poiché il bilanciamento tra gli interessi comprimari deve avvenire necessariamente attraverso il procedimento amministrativo, nella concretezza delle situazioni di fatto, poiché solo attraverso una congrua istruttoria è possibile apprezzare la rilevanza degli interessi e quindi operare il giudizio di comparazione nonché di prevalenza in caso di conflitto” (Cons. Stato, Sez. IV, 30 gennaio 2026, n. 813).

Più in generale, è stata ribadita la “(…) centralità del procedimento amministrativo nella ricerca, in applicazione dei principi di ragionevolezza e di proporzionalità, del criterio di volta in volta risolutivo del conflitto, laddove la tipizzazione ex lege, come area “idonea” o “non idonea”, funge da linea di indirizzo non vincolante di per sé, superabile attraverso una motivazione rafforzata idonea a valorizzare i dati di contesto e quindi a giustificare decisioni non in linea con la tipizzazione normativa dell’area” (Cons. Stato, Sez. IV, 11 febbraio 2026, n. 1099; Id., n. 813 del 2026, cit.; Id., 30 dicembre 2025, n. 10383).

15.3. La qualificazione dell’area come idonea non esclude, dunque, la possibilità che, tenuto conto delle caratteristiche dell’impianto e del contesto, l’Amministrazione possa esprimersi in senso negativo sull’istanza, purché sia data adeguata evidenza dell’esistenza di elementi sfavorevoli tali da assumere, nel caso specifico, valenza ostativa. E ciò tanto più laddove la tipizzazione dell’area, oltre a essere stabilita in via transitoria, non sia il frutto di una valutazione riferita allo specifico contesto territoriale interessato dall’intervento, bensì derivi da una classificazione generale e astratta operata dal legislatore per intere categorie di immobili. In una tale eventualità non è infatti possibile escludere a priori che siano riscontrabili in concreto ragioni prevalenti, tali da condurre a denegare la realizzazione dell’impianto.

16. Svolta questa necessaria premessa, deve osservarsi che, nel caso in esame, a fronte dell’idoneità ex lege dell’area prescelta, dichiarata dalla società proponente, il Comune di Larino ha enucleato plurime ragioni ostative alla realizzazione dell’impianto, che non sono state valutate correttamente dal giudice di primo grado.

17. Sotto un primo profilo, la sentenza appellata non può essere condivisa laddove ha ritenuto che la qualificazione in termini di inidoneità del sito risultante dalla delibera della Giunta regionale n. 187 del 2022 sia stata superata dalla successiva delibera n. 158 del 2023.

17.1. Al riguardo, va anzitutto rigettata l’eccezione di Solgard, secondo la quale, anche ove la d.G.R. n. 158 del 2023 non avesse abrogato le previsioni della d.G.R. n. 187 del 2022, queste ultime dovrebbero comunque essere lette alla luce della disciplina statale di cui al decreto legislativo n. 199 del 2021 e, in questa prospettiva, le censure dell’appellante sarebbero inammissibili, prima ancora che infondate, perché non in grado di scalfire le motivazioni della sentenza impugnata, la quale ha dato prevalenza alla normativa statale.

È sufficiente osservare, in senso contrario, che il giudice di primo grado non ha effettuato alcun giudizio di prevalenza dell’articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021 rispetto alle disposizioni della d.G.R. n. 187 del 2022, ma ha fondato la propria decisione sul ritenuto superamento di quest’ultima ad opera della d.G.R. n. 158 del 2023.

In disparte ogni altra considerazione, le contestazioni del Comune, in quanto volte a contestare tale assunto, sono perciò ammissibili.

17.2. Nel merito, deve osservarsi che il rapporto tra i due deliberati regionali, ricostruibile sulla base della piana lettura delle relative previsioni, porta a riscontrare, per quanto qui rileva, l’integrazione della prima delibera ad opera della seconda, come ben illustrato dall’Amministrazione appellante.

Più in dettaglio, la d.G.R. n. 158 del 2023 stabilisce al punto 6 del dispositivo quanto segue:

“a) nelle aree idonee non si applicano i criteri localizzativi previsti dal punto 16.1 dell’allegato alla D.G.R. 621/2011, poi recepiti, tali e quali, nella D.G.R. 187/2022;

b) nelle aree agricole considerate idonee per legge ai sensi dell’art. 20, comma 8, del D.Lgs. n. 199 del 2021, se da una parte gli impianti possono interessare il 100% delle aree agricole, dall’altra occorre evitare qualsiasi intervento che non consenta il pieno ripristino agricolo dello stato dei luoghi prediligendo impianti agrivoltaici. Inoltre, occorre preservare le produzioni agricole certificate, facendo in modo che nelle aree agricole interessate dalle stesse siano ammessi esclusivamente impianti agrivoltaici avanzati aventi i requisiti A, B, C e D così come definiti e descritti dalle “Linee guida in materia di impianti agrivoltaci” pubblicate il 27 giugno 2022 dall’allora Ministero della transizione ecologica”.

La d.G.R. n. 621 del 2011, richiamata dalla lett. a) sopra riportata, reca l’approvazione delle “Linee guida per il procedimento di cui all’articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 per l’autorizzazione alla costruzione e all’esercizio di impianti di produzione di elettricità da fonti rinnovabili nella Regione Molise”. Al punto 16.1, le predette Linee guida contengono criteri localizzativi degli impianti consistenti nella fissazione di fasce di rispetto e di distanze da osservare nella realizzazione delle opere.

Di conseguenza, i “criteri localizzativi previsti dal punto 16.1 dell’allegato alla D.G.R. 621/2011”, che la d.G.R. n. 158 del 2023 afferma essere stati “recepiti, tali e quali, nella D.G.R. 187/2022” e che sono ormai superati, sono circoscritti soltanto alle predette distanze e fasce di rispetto.

In effetti, nella d.G.R. n. 187 del 2022 sono espressamente richiamate le fasce di rispetto di cui alla delibera n. 621 del 2011 (cfr. p. 10 e p. 15 del documento approvato mediante la d.G.R. n. 187 del 2022). La medesima delibera n. 187 del 2022 reca, però, una serie di previsioni ulteriori rispetto a quelle già contenute nella precedente delibera n. 621 del 2011 e, in particolare, individua autonomamente come aree inidonee alla realizzazione di impianti fotovoltaici a terra i “Terreni agricoli irrigati con impianti irrigui realizzati con finanziamento pubblico”, consentendo invece la realizzazione in tali terreni di “impianti agrovoltaici così come regolamentati dal PNRR” (cfr. p. 8 del documento allegato alla delibera).

La d.G.R. n. 158 del 2023 non ha dunque abrogato integralmente la d.G.R. n. 187 del 2022, ma anzi ne presuppone la perdurante vigenza, come è dimostrato dal fatto che, al punto 5 del dispositivo, l’atto del 2023 dispone “di stabilire che i criteri localizzativi di cui al presente provvedimento, richiamato quanto previsto dal PEAR e dalla DGR 621/2011 e DGR 187/2022 nonché dall’art. 7, comma 16 della LR n. 8/2022, costituiscono una valutazione di primo livello circa l’idoneità o meno delle diverse aree specificamente individuate alla localizzazione degli impianti fotovoltaici, destinata ad orientare le determinazioni relative alle istanze abilitative dei singoli impianti” (cfr. p. 2 della delibera).

In altri termini, la delibera del 2023 ha bensì abrogato la disciplina in tema di distanze e fasce di rispetto contenuta al punto 16.1. della delibera n. 621 del 2011, disciplina poi confluita nella delibera n. 158 del 2022, ma non ha affatto superato gli ulteriori criteri contenuti in quest’ultima delibera, i quali sono stati invece espressamente fatti salvi.

Sotto altro profilo, come pure correttamente osservato dal Comune appellante, la delibera n. 158 del 2023 non ha liberalizzato gli impianti fotovoltaici tradizionali nelle aree agricole idonee ai sensi dell’art. 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021, ma anzi: (i) ha richiesto di verificare che l’impianto consenta il ripristino dell’uso agricolo; (ii) nelle aree agricole interessate da produzioni agricole certificate, ha disposto l’ammissibilità soltanto degli impianti agrivoltaici avanzati (cfr. il punto 6, lett. b), del dispositivo, sopra riportato).

17.3. La sentenza appellata è dunque pervenuta a una conclusione erronea nel ritenere che, con riguardo alle previsioni rilevanti nel caso in esame, la delibera n. 187 del 2022 sia stata superata dalla delibera n. 158 del 2023. Deve piuttosto osservarsi che, a fronte della dichiarata idoneità ex lege dell’area prescelta per la realizzazione dell’impianto, il Comune ha correttamente rilevato una ragione ostativa basata sulla specificità del contesto, risultante dall’applicazione della richiamata disciplina regionale.

17.4. Occorre aggiungere che Solgard, pur avendo formalmente impugnato in primo grado la delibera n. 187 del 2022, non ha svolto alcuna specifica censura avverso tale atto, il quale - non a caso - è stato espressamente escluso dall’annullamento disposto dal TAR.

La decisione di primo grado non è stata, inoltre, impugnata sul punto dalla ricorrente in primo grado.

17.5. In ogni caso, a giudizio del Collegio, la disciplina regionale risulta rispettosa dei criteri di proporzionalità e di ragionevolezza che devono presiedere all’individuazione di ragioni ostative alla realizzazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

La Regione non ha infatti stabilito un divieto assoluto di localizzazione degli impianti fotovoltaici, ma ha individuato un indice di non idoneità delle aree agricole, laddove concorrano due condizioni: (i) che siano stati ottenuti finanziamenti pubblici per realizzare impianti di irrigazione; (ii) che l’opera in progetto consista in un impianto di tipo fotovoltaico tradizionale e non agrivoltaico, ossia presenti caratteristiche tali da renderla incompatibile con l’uso agricolo del suolo.

17.6. Fermo restando pertanto che, secondo i principi, le qualificazioni di aree in termini di non idoneità operate dalle Regioni non possono mai equivalere a un divieto assoluto e aprioristico (Corte cost., sentenza n. 134 del 2025), deve ritenersi che, nel caso in esame, la previsione sopra richiamata della delibera n. 187 del 2022 costituisca un dato decisivo, debitamente valorizzato dal Comune, al fine di controbilanciare la qualificazione di idoneità del medesimo sito stabilita in termini generali e astratti dalla legge statale. È ragionevole, infatti, che l’esborso di risorse pubbliche per assicurare la possibilità di coltivazione dei terreni giustifichi, in linea di principio, il diniego opposto alla realizzazione di un impianto che, per le sue caratteristiche, è destinato a impedire tale utilizzazione.

17.7. Sul punto, la sentenza di primo grado deve essere dunque riformata, in accoglimento delle censure formulate dal Comune appellante.

18. La predetta ragione ostativa non costituisce, peraltro, l’unico elemento sul quale il Comune ha fondato il diniego opposto all’istanza di Solgard, atteso che, prima ancora, una causa radicalmente preclusiva dell’esito favorevole del procedimento è consistita nel diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

Anche su questo punto le considerazioni contenute nella sentenza impugnata non possono essere condivise.

18.1. Non è controverso che il sito deputato a ospitare l’impianto fotovoltaico sia sottoposto a vincolo paesaggistico e che, pertanto, la realizzazione dell’intervento sia subordinata al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica.

Il TAR ha valorizzato al riguardo la circostanza che, secondo quanto dichiarato da Solgard, l’area è qualificabile come idonea ex lege e, di conseguenza, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 199 del 2021, il parere della Soprintendenza ai fini dell’autorizzazione paesaggistica ha carattere obbligatorio e non vincolante. In questo quadro, il Comune avrebbe errato, secondo il primo giudice, nel recepire acriticamente le valutazioni del predetto organo, ritenendole erroneamente vincolanti, dovendo piuttosto operare un bilanciamento tra l’interesse pubblico attinente alla tutela paesaggistica e quello relativo alla diffusione degli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili.

18.2. Rileva, tuttavia, il Collegio che dalla piana lettura degli atti non emerge tale acritico recepimento.

Tanto nel provvedimento di diniego dell’autorizzazione paesaggistica, quanto nella determinazione inibitoria della PAS, il Comune ha infatti ritenuto di fare proprie le valutazioni contenute nel parere della Soprintendenza, rilevandone la coerenza con il giudizio negativo già espresso dalla Commissione locale per il paesaggio, del quale sono stati riportati ampi brani.

La natura obbligatoria del parere della Soprintendenza implica, del resto, secondo i principi, che l’Amministrazione “possa” discostarsene, mediante un’adeguata motivazione, ma non certo che “debba” necessariamente mettere in discussione il parere stesso, né tanto meno che sia tenuta a indicare le specifiche ragioni per le quali ritenga di condividerne i contenuti.

Nel caso in esame, il parere negativo della Soprintendenza era in linea, come detto, con quello della Commissione locale per il paesaggio, con la conseguenza che l’adesione alle ragioni ostative rappresentate dall’Amministrazione statale costituiva uno sviluppo fisiologico del procedimento, non emergendo agli atti elementi che inducessero a discostarsene.

Nelle specifiche circostanze del caso, non può pertanto attribuirsi un particolare significato al fatto che, nell’oggetto della nota di richiesta alla Soprintendenza, il parere domandato sia stato indicato dal Comune come vincolante. A prescindere dalla circostanza che tale qualificazione non risulta essere stata ripetuta nei provvedimenti conclusivi prot. n. 5111 e n. 5115 del 2024, l’Ente ha comunque inteso chiaramente fare proprie, come detto, le valutazioni della Soprintendenza, né aveva ragioni per disattenderle, con la conseguenza che un eventuale errore circa la natura del parere non sarebbe idoneo a influire sulla legittimità delle determinazioni adottate.

18.3. Il giudizio negativo dell’Amministrazione statale non risulta inoltre affetto dai vizi riscontrati dal giudice di primo grado.

18.3.1. Il parere della Soprintendenza muove anzitutto dalla ricognizione delle caratteristiche del progetto, relativo a un impianto fotovoltaico della potenza di 4.959 kW, “(…) da realizzarsi mediante stringhe montate sui cosiddetti Tracker (inseguitori solari monoassiali) su sostegni in acciaio, mentre l’altezza massima raggiunta è pari a 2,60 m e quella minima a 0,65 m”. La superficie impegnata dall’intervento “(…) è pari a circa 11 Ha, mentre l’area circoscritta ai tracker è di circa 5 Ha”. Nella descrizione del progetto riportata nel parere della Soprintendenza, non contestata da Solgard, si legge, inoltre, quanto segue: “L’impianto si compone di un numero imprecisato moduli Power Station per accumulo dell’elettricità prodotta, nonché da una cabina di trasformazione BT/MT, di una cabina di consegna ENEL, nonché di un elettrodotto in cavo aereo di lunghezza di circa 2,2 km e di 27 sostegni con altezze tra 12,2 e 14 m, per il collegamento alla RTN. L’impianto sarà completato da una recinzione metallica di altezza pari a 2 m, estesa a tutto il lotto catastale, ed avrà uno sviluppo di circa 1,6 km. Non sono previste opere di mitigazione lungo la recinzione” (v. p. 3 del parere).

18.3.2. Poste le suddette caratteristiche specifiche dell’impianto, nel parere sono analizzati i diversi elementi di contesto e vengono poi illustrate le ragioni ostative alla realizzazione dell’intervento.

Rilevata, quindi, l’assenza di osservazioni da parte della società proponente a seguito della comunicazione del preavviso di diniego, viene confermata la valutazione negativa già prospettata al soggetto proponente mediante la predetta comunicazione.

In particolare, le ragioni del giudizio sfavorevole non sono basate sul mero richiamo delle previsioni contenute nella vigente pianificazione paesaggistica, ma si fondano anche su un’articolata valutazione in concreto del pregiudizio che l’intervento sarebbe idoneo ad arrecare al contesto tutelato. In questa prospettiva, viene evidenziato che l’impianto in progetto, per caratteristiche ed estensione, sarebbe in grado di alterare in modo significativo il paesaggio agrario sottoposto a vincolo e viene, inoltre, rilevata la negativa incidenza delle opere rispetto alle visuali fruibili dal tratturo Ururi - Serracapriola, nonché il rischio di impatto negativo sulle subsidenze archeologiche dell’area, tenuto conto della mancata produzione di adeguata documentazione volta a escludere tale rischio da parte della società proponente.

18.3.3. Ritiene il Collegio che le predette valutazioni, approfondite mediante puntuali riferimenti allo stato dei luoghi e diffusamente argomentate, siano idonee a sorreggere il giudizio negativo della Soprintendenza, sottraendosi al sindacato esercitabile in questa sede, alla stregua del principio secondo il quale “in materia di autorizzazione paesaggistica, il giudizio affidato all’Amministrazione preposta è connotato da un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, poiché implica l’applicazione di cognizioni tecniche specialistiche proprie di settori scientifici disciplinari della storia, delle scienze ambientali, dell’arte e dell’architettura, caratterizzati da ampi margini di opinabilità; l’apprezzamento così compiuto è sindacabile, in sede giudiziale, esclusivamente sotto i profili della logicità, coerenza e completezza della valutazione, considerati anche per l’aspetto concernente la correttezza del criterio tecnico e del procedimento applicativo prescelto, ma fermo restando il limite della relatività delle valutazioni scientifiche” (Cons. Stato Sez. IV, 5 giugno 2026, n. 4561, che richiama: Id., Sez. IV, 18 aprile 2023, n. 3892; Id., Sez. VI, 19 luglio 2024, n. 6515).

18.4. In senso contrario, non possono essere condivise le considerazioni svolte nella sentenza di primo grado.

18.4.1. Il TAR ha ritenuto anzitutto che le valutazioni sviluppate dalla Soprintendenza in funzione della tutela del contesto archeologico siano generiche, sproporzionate e marcatamente ipotetiche.

In particolare, secondo il primo giudice, sarebbe eloquente al riguardo un passaggio motivazionale, ove “(…) nel tentare di “spiegare” l’incidenza negativa dell’impianto rispetto agli interessi archeologici da salvaguardare nell’area di riferimento (…)”, il parere “(…) correla (…) la proposta preclusione assoluta alla realizzazione dell’impianto a una eventualità solo del tutto ipotetica e astratta che nel terreno sottostante possano essere realmente rinvenuti dei materiali archeologici”.

Il Collegio ritiene non corretta la lettura prospettata dal TAR, tenuto conto del fatto che la parte del parere della Soprintendenza riportato nella sentenza impugnata costituisce un estratto di una più ampia illustrazione e valutazione del contesto, formulata nei termini che seguono: “Dal punto di vista archeologico, tutto il territorio de le Piane è contraddistinto da diffusi e consistenti rinvenimenti di materiale archeologico che attestano in questa zona una frequentazione che copre un ampio arco cronologico che va dalla preistoria al medioevo. (…) Le ricerche sul campo effettuate a più riprese in questo territorio rilevano che è ad altissimo rischio archeologico (…). Le ricognizioni del 2008 hanno confermato per l’area interessata dall’intervento in oggetto, la presenza di tre vaste zone con spargimenti di materiale archeologico. Una in particolare, ha un’estensione superiore ai 100 x 100 me ed ha restituito tegole, ceramica comune, ceramica a vernice nera, terra sigillata italica e africana in gran quantità, facendo ipotizzare in quell’area la presenza di un grande impianto produttivo rurale con una frequentazione continuativa dall’età sannitica all’età romano repubblicana che non è assolutamente compatibile con il tipo di intervento in oggetto. La realizzazione dell’impianto, per come proposta, mediante l’infissione diretta dei pali di sostegno nel terreno potrebbe determinare la distruzione delle strutture archeologiche eventualmente presenti in subsidenza, di cui non si conosce nemmeno la relativa quota. Inoltre, per la diffusa presenza dei ritrovamenti in tutta l’area, il progettato impianto fotovoltaico contribuirebbe a stravolgere completamente il paesaggio antico storicizzato che costituisce un palinsesto pluristratificato, all’interno del quale sono inserite le puntuali emergenze storico-archeologiche, da conservare nella loro interezza mediante specifiche azioni di tutela. Inoltre nei terreni finitimi l’impianto, in un’area di circa 500 metri, le ricognizioni hanno individuato altri dieci siti, di cui almeno cinque di estensione superiore ai 100 x 100 metri caratterizzati da una frequentazione continua dell’area a partire dall’Età del Bronzo fino all’epoca tardo antica” (v. pp. 3 e 4 del parere).

La Soprintendenza ha dunque rilevato non già una “eventualità solo del tutto ipotetica e astratta” di danno alle subsidenze archeologiche, secondo quanto affermato dal TAR, bensì un “altissimo rischio archeologico”, nonché il fatto che l’area destinata alla realizzazione dell’impianto è caratterizzata persino da plurimi spargimenti di materiale archeologico, tali da far supporre la “presenza di un grande impianto produttivo rurale con una frequentazione continuativa dall’età sannitica all’età romano repubblicana che non è assolutamente compatibile con il tipo di intervento in oggetto”.

A fronte di queste puntuali affermazioni, non ha pregio la tesi di Solgard, secondo la quale l’Amministrazione avrebbe dovuto eventualmente prescrivere indagini di c.d. archeologia preventiva, dovendosi piuttosto osservare che la società non ha assolto, neppure a seguito della comunicazione di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, al proprio onere di apportare elementi idonei a escludere il pericolo di danneggiare il patrimonio archeologico, essendo stata rilevata dalla Soprintendenza una carenza documentale sul punto del progetto presentato (v. pp. 8 e 9 del parere). Le ragioni di cautela dell’Amministrazione sono pertanto da ritenere non manifestamente irragionevoli, né implausibili.

Sotto altro profilo, il parere ha pure evidenziato, nei termini sopra illustrati, che l’impianto “contribuirebbe a stravolgere completamente il paesaggio antico storicizzato”, caratterizzato dalle emergenze archeologiche presenti sul territorio, rilevando dunque anche un serio pregiudizio al paesaggio archeologico, a prescindere dal concretizzarsi dell’elevata probabilità di ulteriori ritrovamenti nell’area.

Tutte tali valutazioni, non sindacabili in questa sede, danno adeguata evidenza, a giudizio del Collegio, delle ragioni per le quali l’impianto in progetto è stato ritenuto incompatibile con il contesto tutelato.

18.4.2. La sentenza impugnata ha poi rilevato elementi di contraddittorietà nelle considerazioni svolte con riguardo all’impatto percettivo dell’intervento.

Secondo il primo giudice, “[l]a Soprintendenza (…), nel corpus del medesimo parere, e con riferimento alla medesima prospettiva di analisi, quella concernente l’incidenza dell’impianto in termini di “impatto percettivo”, ha: 1) dapprima riconosciuto la presenza, nell’area, di altri manufatti ( i “diversi capannoni”), al fine di sottolineare come la realizzazione dell’impianto potrebbe solo contribuire ad incrementare l’alterazione delle visuali, 2) ma successivamente, e in senso contrastante con quanto appena rappresentato, ha affermato che l’impianto sarebbe rilevante in quanto “non è raffrontabile percettivamente a nessun segno antropico rinvenibile nell’area di riferimento””.

Anche in questo caso la lettura non dà conto della complessità delle valutazioni svolte nel parere.

La porzione di testo nella quale si inseriscono i riferimenti riportati nella sentenza è, infatti, formulata nei termini seguenti: “Resta quindi confermata la visibilità dell’impianto da una sequenza di punti di osservazione sensibili disposti lungo il tratturo Sant’Andrea Biferno, dal quale l’impianto, osservato in primo piano ad una distanza di 500 m, verrebbe percepito nel mezzo del paesaggio agrario tutelato. La realizzazione dell’impianto inoltre contribuirebbe ad incrementare l’alterazione delle visuali storiche che si aprivano dal medesimo tratturo, visuali che oggi inglobano sullo sfondo, in direzione dell’area oggetto di intervento, diversi capannoni a ridosso della SS87. Inoltre, l’impianto costituirebbe una vera e propria barriera sul paesaggio di pianura verso lo sfondo del cono visuale. L’impatto percettivo, dovuto alla sequenza di punti di vista che si generano lungo la ferrovia, per un tratto oltre 2 km, restituisce una visibilità quasi totale dell’estensione dell’impianto. Anche lungo la strada vicinale che conduce alle masserie Ricci, l’impianto risulterebbe visibile per gran parte, con il risultato di essere percepito in sovrapposizione ai piloni dell’alta tensione e alla centrale TERNA sullo sfondo. Caratteristica comune nei suddetti coni di visuale è la saturazione dell’immagine restituita con la presenza dell’impianto fotovoltaico dovuta alla sua estensione. L’estensione dell’impianto di 4 Ha (più del doppio delle aree recintate dei capannoni presenti lungo la SS87) non è raffrontabile a nessun segno antropico da essere considerato elemento costitutivo del paesaggio tutelato. Inoltre, la separazione del paesaggio industriale da quello rurale, che oggi è nettamente marcato dalla linea ferroviaria, verrebbe a perdersi. Diverso, invece, sarebbe stato se l’impianto fosse stato progettato dall’altra parte dell’asse ferroviario, in piena area industriale. L’impatto percettivo dovuto alla realizzazione dell’impianto fotovoltaico è, pertanto, rilevante e comporterebbe l’alterazione del contesto paesaggistico in esame, sia perché verrebbe a riconvertire una superficie agraria, sia perché tale sostituzione non è raffrontabile percettivamente a nessun segno antropico rinvenibile nell’area di riferimento che ne definiscono la struttura insediativa”.

Ritiene il Collegio che il parere ricostruisca il contesto paesaggistico in modo obiettivo, dando atto anche della presenza di elementi di alterazione. Tale situazione di fatto, tuttavia, non implica, di per sé, la contraddittorietà delle valutazioni della Soprintendenza, atteso che risultano puntualmente illustrate, con argomentazioni non manifestamente illogiche, né implausibili, le ragioni per le quali l’impianto in progetto determinerebbe uno stravolgimento del territorio sottoposto a tutela, non confrontabile, per il suo impatto, con nessuno dei manufatti attualmente presenti nel contesto di riferimento.

Nel parere si evidenzia, infatti, che i capannoni a ridosso della SS87 sono percepibili unicamente sullo sfondo dei coni visuali, mentre l’impianto fotovoltaico, per le sue estese dimensioni, saturerebbe le visuali stesse, rendendosi evidente non soltanto per un tratto lungo circa 2 km lungo la ferrovia, ma anche dai “punti di osservazione sensibili disposti lungo il tratturo Sant’Andrea Biferno, dal quale l’impianto, osservato in primo piano ad una distanza di 500 m, verrebbe percepito nel mezzo del paesaggio agrario tutelato”.

Queste valutazioni non sono contraddette dal dato, evidenziato da Solgard, che l’intervento sarebbe previsto in adiacenza a un preesistente impianto di produzione di energia alimentato a biomasse, non espressamente menzionato nel parere, dovendo ritenersi che anche il predetto impianto sia stato contemplato, laddove si è affermato che l’opera in progetto “non è raffrontabile percettivamente a nessun segno antropico rinvenibile nell’area di riferimento che ne definiscono la struttura insediativa”.

Il parere evidenzia, inoltre, nei termini sopra riportati, che l’impatto percettivo sarebbe stato minore ove l’intervento in progetto fosse stato previsto dal lato opposto della cesura del paesaggio demarcata dalla linea ferroviaria, smentendo, così, la contestazione di Solgard, secondo la quale sarebbe mancato ogni apporto costruttivo della Soprintendenza.

Deve perciò ritenersi che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il giudizio negativo di compatibilità paesaggistica dell’intervento sia sorretto da motivazioni non contraddittorie, né irragionevoli anche rispetto ai profili ora esaminati.

18.4.3. La sentenza impugnata ha, inoltre, ritenuto illegittime le considerazioni della Soprintendenza anche quanto alla valutazione del c.d. effetto cumulo dell’intervento con altri impianti, per aver dato rilievo pure a quelli ancora in valutazione.

Al riguardo, pur concordandosi con il TAR sul fatto che l’apprezzamento dell’effetto cumulo non potesse essere basato anche sugli impianti non ancora autorizzati, non essendo noto se alcuni, ed eventualmente quali, di essi siano destinati a essere realizzati, deve osservarsi che si tratta di un profilo del tutto accessorio nell’economia del parere.

Il giudizio negativo della Soprintendenza risulta, infatti, adeguatamente sorretto dalle altre ragioni ivi espresse, a prescindere dalle considerazioni concernenti l’effetto cumulo.

18.4.4. Nell’ambito di tali ragioni rientrano, peraltro, anche ulteriori elementi, non valorizzati dal primo giudice, ma richiamati nell’appello del Comune, che forniscono argomenti aggiuntivi a sostegno della valutazione sfavorevole al progetto, in particolare laddove vi si legge che la zona ove è prevista la realizzazione dell’intervento “(…) risulta essere una tra le più produttive dell’intera regione ed è caratterizzata da produzioni agro-alimentari tradizionali e di qualità. In questo particolare contesto agrario di qualità, gli impianti per la produzione di energia elettrica da fonte rinnovabile non possono non interferire negativamente, soprattutto in ragione del danno all’immagine dei contesti rurali di produzione” (v. pp. 6 e 7).

Tale valutazione, in quanto riferita al contesto e alla vocazione del suolo alle coltivazioni agricole di qualità, non è del resto infirmata dalla circostanza contingente, allegata da Solgard, che il terreno interessato dall’intervento sia attualmente incolto.

18.5. In conclusione, sul punto, deve ritenersi che, contrariamente a quanto ritenuto dal TAR, il parere della Soprintendenza non sia affetto dai vizi denunciati da Solgard e che lo stesso sia stato legittimamente assunto alla base dei provvedimenti di diniego adottati dal Comune, il quale ha ritenuto di aderirvi.

19. Come sopra esposto, la decisione di primo grado è stata contestata dall’appellante anche laddove ha ritenuto recessive, a fronte della classificazione dell’area come idonea ex lege, le previsioni ostative contenute nel PTPAAV, nonché la specifica disposizione del regolamento comunale approvato mediante la delibera consiliare n. 36 del 2010, ove si prevede che non sia consentita l’installazione di impianti fotovoltaici collocati a terra nelle aree agricole ricadenti nel comprensorio irriguo del Consorzio di bonifica di Larino, tranne che nei terreni aventi pendenza superiore al 10 per cento.

19.1. Per ciò che attiene al primo aspetto, è sufficiente osservare in questa sede che la disciplina posta dal PTPAAV non è stata indicata quale ragione unica alla base dell’adozione dei provvedimenti impugnati, e in particolare del diniego dell’autorizzazione paesaggistica.

Non è necessario, pertanto, approfondire ulteriormente quanto dedotto dall’appellante, atteso che, contrariamente a quanto ritenuto dal primo giudice, le determinazioni assunte dall’Amministrazione non si basano sul mero rinvio al PTPAAV, bensì su una valutazione specifica e articolata del contesto e delle caratteristiche in concreto del progetto presentato.

19.2. Quanto alla delibera consiliare n. 36 del 2010, è ben vero che, come correttamente affermato dal TAR, una volta che siano riscontrati i presupposti di fatto stabiliti dall’articolo 20, comma 8, del decreto legislativo n. 199 del 2021, l’area deve considerarsi idonea ex lege, a prescindere da eventuali diverse qualificazioni contenute in atti regolamentari comunali. Nello specifico caso in esame, tuttavia, la previsione richiamata dal Comune nel provvedimento inibitorio della PAS, benché non determini di per sé la qualificazione del sito come non idoneo, rileva sotto un diverso profilo, ossia in quanto concorre pur sempre a evidenziare quei profili di pregio specifico dell’area ai fini dell’uso agricolo già emersi dagli ulteriori elementi acquisiti nel procedimento. Tali elementi consistono, in particolare, nell’accertamento dell’esistenza di impianti di irrigazione finanziati con risorse pubbliche, valorizzata dalla d.G.R. n. 187 del 2022, nonché nella circostanza che il contesto è vocato alla viticoltura finalizzata alla produzione di vini DOC e IGT, rimarcata nel parere della Soprintendenza.

Il dato evidenziato dal regolamento comunale costituisce, dunque, un fattore aggiuntivo che, pur non potendo in nessun caso presentare valenza ostativa, tanto meno automatica, rafforza le ragioni per le quali l’Amministrazione ha ritenuto non assentibile la realizzazione dell’impianto.

20. Non può infine ritenersi, alla luce di quanto sin qui esposto, che i provvedimenti impugnati siano illegittimi per avere omesso il bilanciamento degli interessi in conflitto.

Deve, infatti, osservarsi che, a fronte della circostanza, dichiarata da Solgard, che l’area prescelta per la realizzazione dell’impianto presenta i caratteri individuati in astratto dalla normativa primaria per qualificarla come idonea alla realizzazione dell’intervento, l’analisi delle caratteristiche specifiche del contesto e del progetto presentato ha fatto emergere, in concreto, plurime ragioni ostative, le quali risultano adeguate, nel loro complesso, a supportare le determinazioni negative adottate dall’Amministrazione.

21. L’appello deve dunque essere accolto, nei sensi sin qui esposti, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere respinto il ricorso di primo grado.

22. La complessità delle questioni affrontate e l’andamento del giudizio inducono il Collegio a disporre la compensazione delle spese del doppio grado.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado.

Compensa le spese del doppio grado.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 luglio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Giuseppe Rotondo, Consigliere

Michele Conforti, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE

Floriana Venera Di Mauro

IL PRESIDENTE

Vincenzo Lopilato

 

 

 

 

 

IL SEGRETARIO